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建筑工程招標投標中存在問(wèn)題成因分析

作者：建筑鋼結構網(wǎng)    
時(shí)間：2009-12-22 20:26:15 [收藏]

    2001年以來(lái)，國家把建筑市場(chǎng)作為規范和整頓市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的重點(diǎn)，各地投入了大量人力物力展開(kāi)了聲勢浩大的整頓活動(dòng)，也查處了一些典型案件，然而并沒(méi)有完全改變較為混亂的市場(chǎng)秩序。
    目前，建筑市場(chǎng)招投標活動(dòng)中存在問(wèn)題的焦點(diǎn)在政府投資工程上（本文也主要針對這些工程作出分析），特別是這些工程在招投標階段“暗箱操作”、“違規操作”，剝奪了潛在投標人公平競爭的機會(huì )，同時(shí)給一些腐敗分子提供了“尋租”沃土。目前工程招投標中“違規操作”已經(jīng)漫延到招投標活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節，且單個(gè)環(huán)節行為較難認定為違法違規。建筑市場(chǎng)經(jīng)過(guò)多次整頓取得了一定成效，但違規行為從公開(kāi)到隱蔽，從個(gè)別人“一錘定音”到整個(gè)招投標過(guò)程不正當的“系列操作”，形成了程序上的合法而實(shí)質(zhì)上滲透著(zhù)腐敗。這種狀況不予以整治危害性更大，將使建筑市場(chǎng)處于非良性競爭狀態(tài)，危害行業(yè)的健康發(fā)展，且毒害黨風(fēng)和社會(huì )風(fēng)氣。針對建筑市場(chǎng)招投標活動(dòng)中存在的問(wèn)題，以下將從法規、體制、社會(huì )環(huán)境以及建筑產(chǎn)品特點(diǎn)、招投標活動(dòng)運作機制等方面分析其成因。

    現有法規體系存在彈性空間

    目前，建筑工程招投標依據的法規主要是《招投標法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“招投標法規”）?！墩型稑朔ā酚行l款規定本身就留給業(yè)主或代理機構彈性空間，如第十二條賦于項目業(yè)主（自行招標或委托代理機構）辦理招標事宜的權力;第十八條第二款、第二十條有關(guān)不得對投標人有歧視性條款規定;第四十條評標委員會(huì )對投標文件進(jìn)行評審和比較的條款等。對這些條款的把握從某種意義上而言，對當事者的道德約束高于法律約束。目前，招投標競爭非常激烈，競爭對手得分（綜合評審法）差距非常微弱，法律提供的微小彈性空間都直接影響評標結果?！墩型稑朔ā纷鳛橹笇覈型稑嘶顒?dòng)的法律，它應當給各方主體追求效率的空間，但作為政府投資工程，應有更嚴厲的規章，確保招標工作的公平性，最大限度的減少彈性空間。

    體制現狀提供“操作”可能

    現階段我國的建設體制基本上還是條、塊分割，各個(gè)法人單位承擔項目業(yè)主，并按行政隸屬關(guān)系接受其上級主管部門(mén)監督。為了解決各項目法人單位的專(zhuān)業(yè)素養問(wèn)題，在招投標階段引入了招標代理制，施工階段聘請社會(huì )監理，并強制性地接受政府監督。從實(shí)踐來(lái)看，建設市場(chǎng)存在的問(wèn)題大部分都是萌芽于招投標階段，招標代理制引入并沒(méi)有實(shí)現工程招投標過(guò)程的貫徹“三公”原則。究其原因，是體制問(wèn)題?，F有的建設體制，項目法人都不是本質(zhì)意義上的法人，它是各級政府（公共財政）的委托代理人，他們有法律上提供的彈性空間，在執行公務(wù)（選擇招標代理、資格審查、評標、定標）時(shí)，僅有道德的約束，來(lái)指導他們?yōu)樗?wù)的機構決策。經(jīng)濟學(xué)上有個(gè)理性人的假設，當他們能以極小的風(fēng)險（體制設計給他權力，法律提供彈性空間）獲得個(gè)人利益較大的回報時(shí)，道德約束力就顯得脆弱。實(shí)踐中存在領(lǐng)導不干預，經(jīng)辦人員干預;項目業(yè)主不干預，招標代理人干預的狀況，現實(shí)地說(shuō)明了一切。

    建筑產(chǎn)品特性便于充當“操作”載體

    從理論上說(shuō)，建筑工程作為期貨商品，商品品質(zhì)的預期性特點(diǎn)引起需求者對商品品質(zhì)的不確定性擔憂(yōu)，因而商品需求者（招標人）更為關(guān)注的是商品生產(chǎn)者（投標人）的資信、業(yè)績(jì)及可信度?，F實(shí)中，在項目法人主體層層代理情況下，建筑商品這種特性給代理人“尋租”提供了很好的籍口。一般性建筑產(chǎn)品（主要指變更設計）雖然技術(shù)含量不高，但由于一個(gè)承包合同清單項目眾多，工程實(shí)施及結算具有一定伸縮度，且工程成本控制及賬務(wù)處理較具彈性，存在著(zhù)“黑色利潤”空間，這個(gè)空間提供了工程項目招投標“暗箱操作”物質(zhì)基礎。從而使建筑市場(chǎng)在宏觀(guān)上形成過(guò)度競爭的局面，而在微觀(guān)上商品需求者又有排斥競爭的內在動(dòng)力。從國內到國外公共工程建設上都存在這種傾向。

    誠信經(jīng)營(yíng)社會(huì )基礎尚顯薄弱

    我國處于建設社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的初步階段，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟已在整個(gè)社會(huì )生活中占主導地位，但由于長(cháng)期計劃經(jīng)濟作用的結果及傳統文化使然，人們在日?；顒?dòng)中仍衷情于“權力”。建筑產(chǎn)品雖然牽涉到每一位民眾，但它不像家電產(chǎn)品，民眾可以自主行使購買(mǎi)和監督的權力，致使家電業(yè)必須以誠信經(jīng)營(yíng)為本，取信于民，才能獲得市場(chǎng)份額?，F實(shí)中建筑產(chǎn)品采購權集中在少數人手里（招標人、代理人、評標專(zhuān)家委員會(huì )）。由于建筑產(chǎn)品招投標的某些內容及過(guò)程需要保密，客觀(guān)上造成了不便于社會(huì )監督，減少了投標人因為虛假信息導致投標失敗的風(fēng)險。還有，一個(gè)企業(yè)由于虛假信息在一個(gè)項目投標失敗，并不至于遭到像在西方發(fā)達市場(chǎng)經(jīng)濟國家那樣受到市場(chǎng)驅逐，所以，投標人提供虛假信息參與投標的現象愈演愈烈。依托有形建筑市場(chǎng)，利用現有信息技術(shù)完全可以對投標人信息進(jìn)行準確、全面的核審，但由于地方保護主義，全國統一信息平臺整合工作滯后于現實(shí)監管需要，也給“暗箱操作”者提供了機會(huì )。

    交易各方主體尚未成為實(shí)質(zhì)上獨立運作的市場(chǎng)主體

    上面已分析現有體制下，項目業(yè)主僅是法律意義上的主體，實(shí)質(zhì)上僅是各級政府的代理人。項目業(yè)主的價(jià)值取向與掌握的權力，決定著(zhù)招標代理人不能純粹從公平與效率角度進(jìn)行招標運作，否則招標代理有可能失去市場(chǎng)。在這種體制約束下，招標代理人從某種意義上，僅是按照業(yè)主的意愿幫助業(yè)主完成符合法規程序的招投標運作，使業(yè)主傾向的中標人合法化。
    建筑市場(chǎng)交易各方中重要的主體承包商，在我國就更具特殊性。目前，在建筑市場(chǎng)中存在一些個(gè)體（包工頭）以法人名義參加工程招投標，這也是中國特有的承包商體制所決定。建筑施工業(yè)作為完全競爭性行業(yè)，行業(yè)門(mén)檻并不高，但進(jìn)入該行業(yè)有政策壁壘資質(zhì)管理。由于歷史原因，我國施工企業(yè)尤其是高等級資質(zhì)的施工企業(yè)仍是國有和集體占主導地位，這些國有企業(yè)通過(guò)多年改革仍未形成企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力機制。由于建筑行業(yè)政策壁壘的存在，行業(yè)內企業(yè)處于只進(jìn)不出的狀態(tài)，令行業(yè)內競爭日趨殘酷，為了生存不得不采用許多不當方式。作為目前國有（集體）企業(yè)管理者，他們對現有市場(chǎng)競爭態(tài)勢必然作出有利于自身生存的理性選擇??選擇對自身風(fēng)險較小的經(jīng)營(yíng)思路。企業(yè)自主投標投入大，且有許多公關(guān)費用，這對國企來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是心頭的痛，若多標未中，經(jīng)營(yíng)者自身就要面對許多公關(guān)費用而束手無(wú)策，同時(shí)令企業(yè)陷于困境;反之，通過(guò)投標代理人，企業(yè)開(kāi)具介紹信，就有一筆收入，中標后還能收取管理費用，將投標風(fēng)險轉移給“掛靠者”。這樣企業(yè)可以在舉步維艱中生存，而企業(yè)管理者不承擔個(gè)人風(fēng)險，甚至還可以有隱性收入存在。對“掛靠者”而言，他們不一定具有能力（包括人力、物力）維持一家企業(yè)運作；即使有能力，他們也較難在起步階段就創(chuàng )辦一家高等級資質(zhì)的施工企業(yè);再有，即使創(chuàng )辦成一家高等級施工企業(yè)，維持企業(yè)運轉所需的管理費用，也令他們承擔很大的風(fēng)險。正是這種思維定勢，造成了現在建筑市場(chǎng)中掛靠盛行，甚至出現專(zhuān)以投標謀利的個(gè)體?？傊?，現在建筑市場(chǎng)招投標活動(dòng)中各方交易主體由于體制、機制上的原因，從某種意義上都被“掛靠者”操縱著(zhù)。

    行政主管部門(mén)監管招投標工作存在難點(diǎn)

    從法規上說(shuō)，行政主管部門(mén)目前主要依靠《招標投標法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規等監督招投標工作，但在實(shí)際工作中缺乏實(shí)施細則。特別是法律規定的歧視性條款較難把握，導致行政自由裁量權過(guò)大，極易發(fā)生越位和缺位行為，也給招標人（招標代理人）“暗箱操作”提供可乘之機。就組織機構而言，隨著(zhù)政府機構改革深入，政府機關(guān)越發(fā)精簡(jiǎn)，配置人員更少。目前，我國處于建設高峰期，項目規模大、數量多，分布廣，許多建設項目法人作為一次性業(yè)主缺乏工程項目經(jīng)驗，建筑市場(chǎng)必然產(chǎn)生大量問(wèn)題。面對此種狀況，建設行政主管部門(mén)成立的招標辦及有形建筑市場(chǎng)，又人為割裂，導致人力資源浪費，監管力量更趨削弱。從行政手段看，建設行政主管部門(mén)管理建筑市場(chǎng)，特別是規范業(yè)主行為缺乏有效手段，而僅有的手段是懲罰性的消極手段，從理論上說(shuō)，過(guò)多使用消極手段會(huì )傷及自身，最終會(huì )影響事業(yè)的繁榮。

    評標專(zhuān)家委員會(huì )未能實(shí)現既定功能

    《招標投標法》的頒布從法律上對招投標活動(dòng)中評標專(zhuān)家委員會(huì )的地位進(jìn)行了界定，減少了項目業(yè)主對項目定標的行政直接影響，理論上體現了項目評標的民主化、科學(xué)化。然而，在實(shí)際運作中評標委員會(huì )并沒(méi)有很好實(shí)現其預定功能。具體原因如下:①按照《招標投標法》對評標專(zhuān)家資格的界定，只有在大、中城市方才有條件建立具有一定容量的評標專(zhuān)家庫，合乎條件的評標專(zhuān)家在數量上顯得不足；②評標專(zhuān)家從社會(huì )各行各業(yè)產(chǎn)生，評標專(zhuān)家的思想道德素質(zhì)及專(zhuān)業(yè)素養較難把握，特別在庫容不足的情況下，合乎法律硬件規定的專(zhuān)家基本都入庫，致使專(zhuān)家質(zhì)量參差不齊；③社會(huì )化選拔評標專(zhuān)家的方式，對專(zhuān)家僅有法律的約束，行政上對其約束不力。但由于工作特殊性，即使觸犯法律，取證也較為困難，法律約束也不硬。對評標質(zhì)量而言，主要依靠評標專(zhuān)家對自身的道德約束，道德約束對環(huán)境的依賴(lài)性很強，在目前復雜環(huán)境下，道德約束往往顯得蒼白；④現在招標項目眾多，項目規模專(zhuān)業(yè)差異很大。對大部分項目而言，代理機構從壓縮招標成本考慮，評標時(shí)間僅僅有幾個(gè)小時(shí)，在這么短時(shí)間內要求評標專(zhuān)家拿出高質(zhì)量評標成果不現實(shí)，往往僅是履行法律上的程序而已?；谝陨戏治?，我們對現有評標委員會(huì )充當招投標活動(dòng)中“橡皮圖章”的功能，或評標專(zhuān)家參與“暗箱操作”，針對特定問(wèn)題作出特定評判的現象就會(huì )有客觀(guān)的認識。
    建筑工程正是存在以上諸多法規、體制、社會(huì )環(huán)境、機制及建筑產(chǎn)品本身特性等原因，導致了建筑工程招投標活動(dòng)中產(chǎn)生了一系列“暗箱操作”。其操作行為具體體現在招標“游戲規則”的制定，這些規則從發(fā)布公告、接受報名、資格預審到投標文件都作出了一系列有傾向性的安排，并且發(fā)展到監管部門(mén)根據現有法規很難從書(shū)面材料上認定其違規行為。各地監管部門(mén)等針對這些問(wèn)題雖然制定了很多規范性文件予以糾正，然而，由于以上深層次原因未能破解，往往“道高一尺、魔高一丈”。市場(chǎng)狀況仍然不容樂(lè )觀(guān)，建筑市場(chǎng)招投標活動(dòng)仍然未能實(shí)現完全按照承包商實(shí)力或項目管理班子實(shí)力進(jìn)行競爭。
    建筑工程招投標行為成為社會(huì )熱點(diǎn)，各級領(lǐng)導部門(mén)，特別是建設行政主管部門(mén)和行政監察部門(mén)都投入了大量精力，取得了一定成績(jì)。領(lǐng)導指定承包商、明目張膽“違規操作”現象得到扼制，但“違規操作”行為從公開(kāi)到隱避仍然肆虐于招投標活動(dòng)中并被披上“合法”的外衣，這些現象啟發(fā)我們思考現有招投標制度的設計。筆者認為，由于建筑產(chǎn)品特性及招投標活動(dòng)中人的因素較為活躍，要想從根本上扼制招投標活動(dòng)中違法違規行為，必須減少活動(dòng)中人為的干預，這必然會(huì )犧牲一些效率。從目前及發(fā)展來(lái)看，國有投資占整個(gè)社會(huì )固定資產(chǎn)投資的比重將逐漸降低，政府完全可以將建筑業(yè)發(fā)展的效率問(wèn)題交給市場(chǎng)（社會(huì )投資）。政府投資一般項目招投標在“三公”原則基礎上，強調公平優(yōu)先兼顧效率的原則，在具體運作上對跨入門(mén)檻的承包商一視同仁，招投標“游戲規則”增加隨機性，保證公平性，以謀取額外的社會(huì )效益（避免社會(huì )各界的詬病，有利于提升政府形象），使政府投資項目利益最大化。

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