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四川進(jìn)行時(shí)：中國重建模式與制度變遷

作者：鋼結構網(wǎng)    
時(shí)間：2009-12-22 21:00:47 [收藏]
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    4月22日，茂縣太平鄉楊柳村的村民們已經(jīng)在輕鋼結構上砌起了新家的第一層。簇新的工業(yè)化材料帶著(zhù)脫胎換骨的新鮮，又與山上古老的羌寨有種奇異的反差。搬到山下的新村要一條明顯的軸線(xiàn)，屋頂以此左右分水，所謂“門(mén)對青山”，這一傳統始終貫穿在村子的各種儀式中.


    月23日，都江堰虹口鄉的老郭夫婦正在打理自家的田地。虹口的百姓常年以農為生。地震摧毀了房屋和田地，原有的謀生方式和村莊生活開(kāi)始面臨挑戰?，F在，很多地方選擇了從農業(yè)經(jīng)濟向旅游經(jīng)濟的轉變。在這種并不簡(jiǎn)單的轉身完成之前，土地仍是村民們最基礎的生活資本

    2008年5月21日，汶川特大地震全國哀悼日的第三天，民眾自發(fā)來(lái)到天安門(mén)廣場(chǎng)，哀悼地震中的遇難同胞，表達對生命的尊重。自汶川大地震發(fā)生到當年底，有110多萬(wàn)人報名參加抗震救災志愿者行動(dòng)，直接派遣到災區的有18萬(wàn)人。從自發(fā)排起的獻血隊伍，絡(luò )繹不絕的捐款人流，到為殘孤兒童提供心理治療的廣大網(wǎng)友，民族精神和公民意識再現于危急時(shí)刻


    “5·12”大地震震中映秀鎮重建總體規劃現已基本完成，預計總投入約20億元，最先進(jìn)的抗震建筑技術(shù)都集中在這里，使她成為一座現代抗震建筑博物館

    四川精神進(jìn)行時(shí)

    中國重建模式與制度變遷

    ◎李鴻谷

    32個(gè)小時(shí)內，人民解放軍、武警部隊和民兵預備役人員投入兵力4.7813萬(wàn)人，出動(dòng)軍用運輸機22架，軍用直升機18架，征集民航客機12架，空投物資12.5噸——這是汶川地震最初時(shí)間，一個(gè)國家的應急速度。

    稍后，投入救災的解放軍兵力超過(guò)13萬(wàn)人。而同時(shí)，為地震提供服務(wù)的志愿者達到14.5萬(wàn)人——這只是要求參加抗震救災的108.7萬(wàn)志愿者中，最終能夠抵達四川震區一線(xiàn)的數量。國民的激情與行動(dòng)力如此強烈，以至于四川有關(guān)方面呼吁，懇請志愿者擇時(shí)再來(lái)。

    國家與國民，中國社會(huì )以總動(dòng)員的方式面對30年來(lái)最重大的挑戰。一年之后，即使重新面對的只是這些數據，我們仍不免容易回到當時(shí)的情感現場(chǎng)。

    汶川地震的救災與救援，國際社會(huì )一致評價(jià)是:“中國政府以高分通過(guò)了此次災難帶來(lái)的考試。”極具強度的情感以及在此基礎上形成的社會(huì )總動(dòng)員——合眾之力的救災與救援的制度性闡述是:舉國體制。那么，一年之后，情感記憶之外，我們當有機會(huì )進(jìn)入制度的觀(guān)察與分析。顯然，地震的挑戰沒(méi)有結束，只不過(guò)它轉換了方式，由救災而重建。

    三家獨立的學(xué)術(shù)機構——中國社會(huì )科學(xué)院、北京師范大學(xué)與民政部減災中心分別計算出的地震損失是7000億、9785.5億與8943.7億元。如此重大的損失之下，我們如何重建新四川？在需要縝密的損失計算、科學(xué)的規劃、精心的建設、有序的安置以及冷靜的監督的重建時(shí)刻，制度性條件將變得比任何時(shí)候都重要。合眾之力當然必須給予制度性保障。

    制度是內生的，無(wú)論人力物力的總動(dòng)員，還是似乎千頭萬(wàn)緒的重建，構成制度生成的隱而不彰的核心，第一是資源的籌措，第二是資源分配及其管理。舉國體制何以成為中國應對巨大危機的基礎性制度，以及這一制度面臨著(zhù)的轉型——在資源的籌措及管理的分析框架里，我們將獲得基本的理解與解釋。當然，也會(huì )由此而發(fā)現制度重建的機會(huì )。

    一年之后，我們同樣有條件來(lái)重新觀(guān)察震區的四川人，在苦痛、艱辛與煎熬之下，是什么樣的精神支持并幫助他們渡過(guò)難關(guān)，并使四川重新屹立。有著(zhù)青城山與都江堰的四川是獨特的，發(fā)現獨特的四川——一個(gè)歷史上以“湖廣填四川”為基礎的四川精神，實(shí)則也是我們認識四川乃至中國的開(kāi)始。

    從巨大的危機，達至多難興邦并完成中華民族偉大的復興，以認識論的角度，發(fā)現四川發(fā)現中國，是我們必經(jīng)的第一步。

    重建一戶(hù)損毀的農民住房，我們目前能夠籌措的資源是多少？答案是:4.5萬(wàn)元。

    汶川地震一個(gè)月后，《國務(wù)院關(guān)于支持汶川地震災后恢復重建政策措施的意見(jiàn)》里，即明確規定:中央財政原則上按平均每戶(hù)1萬(wàn)元的標準給予補助。之后，《四川省汶川地震災后農房重建工作方案》里也規定，農房重建與中央財政匹配資金，同樣為1萬(wàn)元。兩項財政支付之外，震區受災縣亦將獲得對口支援省市的每戶(hù)1萬(wàn)元農房重建補助。除此，中國紅十字基金會(huì )也將向重建農房每戶(hù)發(fā)放1.5萬(wàn)元的資助。稍稍不同的是，紅十字基金會(huì )限于資金額度，其發(fā)放有選擇條件，并非針對所有重建農房。

    按此4項補助與資助計算，災區農房重建，最高將會(huì )獲得4.5萬(wàn)元的幫助。

    如果沒(méi)有坐標，孤立地來(lái)看這4.5萬(wàn)元，我們將無(wú)可判斷。四川農房重建，按目前的一般狀況，每戶(hù)重建大約需要7萬(wàn)～8萬(wàn)元，因而農房重建是屬于尚有資金缺口的部分。但是，我們如果回到資源籌措的角度，其間重大變化當會(huì )清晰明確。

    汶川地震前一年，2007年8月，國務(wù)院在正式發(fā)布《國家綜合減災“十一五”規劃》之后的常務(wù)會(huì )議上，決定:將因災倒塌房屋重建的補助標準由每間600元提高到1500元。僅僅一年后，汶川地震發(fā)生——1500元的補助標準，無(wú)論與中央財政1萬(wàn)元，還是綜合各方補助后的4.5萬(wàn)元比較，都有一個(gè)極大倍數的落差。顯然，我們籌措資源尤其是資本的能力，以此次汶川地震為轉折標志，有了重大的提升。

    稍稍拉開(kāi)一點(diǎn)距離，我們仍從中國災害救助特別是倒房補助標準角度來(lái)回溯。從1949至2001年，倒房的補助標準為洪澇災害65元/間，地震災害200元/間；2002年有了第一次提高，兩項分別提高至300元與500元；2006年再次提高，兩項合并為600元/間；之后有了新的躍升，2007年提高至1500元/間。單從這一變化來(lái)看，其增幅亦在迅速加大，雖即如此，最新的2007年確定的標準與此次汶川地震實(shí)際的補助額比較，其結果，補助標準又有了巨幅的提高。

    去年底，為了應對全球性金融危機的挑戰，國務(wù)院決定拿出4萬(wàn)億元的投資，以保持中國經(jīng)濟的增長(cháng)——其中，恢復地震重建為1萬(wàn)億元。單純從這些數字，即使它是天量的數字，我們亦無(wú)可理解其間的真實(shí)價(jià)值。如果將其分解至比如“倒房補助”的支出的歷史性數據比較里，結論自然明確:各級財政尤其是中央財政，在中國經(jīng)濟快速發(fā)展的前提下，提取資源的能力已經(jīng)達到空前的水平，與過(guò)去不可同日而語(yǔ)。

    以地震重災區什邡市為例，什邡市副市長(cháng)黃劍告訴本刊記者:2007年，什邡在學(xué)校的基建方面的投入為2000萬(wàn)元，而此次恢復重建，3年期間學(xué)校的重建投入將達18.2億元。這種增幅更是巨大。所以，不唯重建農房補助，整個(gè)災區重建，過(guò)去標準已經(jīng)不足為憑。

    籌措資源

    治國本于理財。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者諾思，依循布羅代爾開(kāi)創(chuàng )的歷史研究方法完成的《經(jīng)濟史中的結構與變遷》，標志著(zhù)目前仍領(lǐng)潮流的“新制度學(xué)派”的興起。由經(jīng)濟學(xué)家對歷史上經(jīng)濟生活進(jìn)行研究，由此來(lái)解答“國富國窮”的“制度決定因素”，自然容易對應中國傳統觀(guān)察“治國本于理財”。同樣，循此理路，進(jìn)入中國共產(chǎn)黨建立及其執政過(guò)程的歷史脈絡(luò )，以資源籌措和財政汲取能力建立分析框架，前述單純的數字提升，在時(shí)空的演變軌跡里，將更有助于我們理解國家籌措資源能力變化與制度生成的條件、價(jià)值以及挑戰。

    中國共產(chǎn)黨在1922年的第二次代表大會(huì )上，首次在政治上確定了“革命方法”:發(fā)動(dòng)和依靠群眾。將此政治方向變成創(chuàng )造性并取得成功的線(xiàn)路，毛澤東在《中國的紅色政權為什么能夠存在？》里論述:“一國之內，在四周白色政權的包圍中，有一小塊或若干小塊紅色政權的區域長(cháng)期地存在，這是世界各國從來(lái)沒(méi)有的事……這種現象產(chǎn)生的原因有兩種，即地方的農業(yè)經(jīng)濟(不是統一的資本主義經(jīng)濟)和帝國主義劃分勢力范圍的分裂剝削政策。因為有了白色政權的長(cháng)期的分裂和戰爭，便給了一種條件，使一小塊或若干小塊的共產(chǎn)黨領(lǐng)導的紅色區域，能夠在四周白色政權包圍的中間發(fā)生和堅持下來(lái)。”那么，在白色包圍之下的紅色政權如何生存呢？其技術(shù)性解決方案，是隨后在福建舉行的“古田會(huì )議”給出的規定:“紅軍必須和人民群眾相結合，必須擔負起打仗、籌款和做群眾工作這三位一體的任務(wù)。”——依靠群眾的“紅色割據”獲得生存之途，其任務(wù)，即基礎性條件之一非常明確——籌款。無(wú)有資源籌措，中國共產(chǎn)黨生存的可能性將變得微弱。這是貫穿始終的關(guān)鍵線(xiàn)索。只是資源籌措過(guò)于基礎與日?；?，遠沒(méi)有政治、戰爭那樣具有戲劇與傳播性，所以長(cháng)期難以被注意。

    那么，中國共產(chǎn)黨資源占有情況如何？其現實(shí)是長(cháng)期窘迫——以相對穩定的延安時(shí)期來(lái)觀(guān)察，《陳云傳》里描述:“1939年，邊區財政收入的90%以上仍來(lái)自外援。這一時(shí)期邊區的財政方針是，爭取外援，休養民力。公糧在1937和1938年都只征1萬(wàn)石，稅也很輕。武漢失守后，國民黨逐漸消極抗日、積極反共。1940年，國民黨政府停發(fā)八路軍軍餉，并阻截國內外給邊區的捐助。1941年“皖南事變”后，邊區財政經(jīng)濟陷入嚴重困難中。毛澤東曾說(shuō):‘最大的一次困難是在1940和1941年，國民黨兩次反共摩擦，都在這一時(shí)期。我們曾經(jīng)弄到幾乎沒(méi)有衣穿，沒(méi)有油吃，沒(méi)有紙，沒(méi)有菜，戰士沒(méi)有鞋襪，工作人員冬天沒(méi)有被蓋。國民黨用停發(fā)經(jīng)費和經(jīng)濟封鎖來(lái)對待我們，我們的困難真是大極了。’”

    制度的內生性，決定性因素是現實(shí)條件。在如此資源結構之下，制度性安排的一般選擇只可能是“勞力替代”——自力更生，是現實(shí)約束下的路徑選擇，然后意識形態(tài)化的結果，絕非憑空生成。以淮海戰役為例，戰后統計，這一戰役第三階段，參戰兵力與后方支前民工的比例竟達到1∶9，大大超過(guò)戰役初期的1∶3。那些肩挑手推的獨輪車(chē)以及9倍于兵力的民工們完成的戰爭的后勤資源保障，是以人力代替運輸能力——實(shí)則資本與資源不足的經(jīng)典樣本。即使當時(shí)，相關(guān)方面對此亦有深刻認識，華東支前委員會(huì )在其總結里很清楚地計算:“濟南至徐州750里，一列車(chē)即可運200萬(wàn)斤(糧食)，一晚時(shí)間即到。如用(支前)小車(chē)運輸則須6666輛，1.3332萬(wàn)人至少需半個(gè)月。”資源條件的約束，以及在此約束下必須獲得勝利的目標，中共“二大”確定的“群眾路線(xiàn)”，自然是籌措資源的核心方式。如此一來(lái)，社會(huì )動(dòng)員能力成為中國共產(chǎn)黨最為關(guān)鍵與寶貴的能力。非此，無(wú)可籌措哪怕是最低保障的資源。

    資源尤其是資本的極度缺乏，籌措資源的方式?jīng)Q定了我們基礎性的制度安排。1949年中國共產(chǎn)黨獲得政權，新中國成立——這一時(shí)刻的資源條件，西方通過(guò)兩次世界大戰所完成的資源瓜分已經(jīng)沒(méi)有任何調整余地，且中國周邊的地緣政治環(huán)境險惡，而新中國又必須工業(yè)化以自立于世界民族之林。資源從何而來(lái)？如何籌措工業(yè)化必需的資本原始積累——其制度安排必然是以中央高度集權下的自我剝奪，以農村的統購統銷(xiāo)和人民公社這兩個(gè)互為依存的體制來(lái)支持工業(yè)化進(jìn)程。舉國體制，實(shí)則為籌措資源的自然選擇。其合理性，放在第三世界國家現代化的進(jìn)程里，塞繆爾·亨廷頓的結論是:“對于窮國，政治秩序和有力的機構是經(jīng)濟發(fā)展的前提。”

    從中國共產(chǎn)黨建立、獲得政權、中國的工業(yè)化路向……如此一路演化而來(lái)，圍繞著(zhù)籌措資源而進(jìn)行的各種制度建設，是其核心命題。在此理路之下，各種制度形成基礎及其理由，我們將容易發(fā)現并理解。但是，以汶川大地震重建為節點(diǎn)，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年的中國，在GDP達到30萬(wàn)億元，財政收入有6萬(wàn)億元的國力提升、財富累進(jìn)的條件下，變化調整的基礎已經(jīng)形成。

    以籌措資源為主導的“舉國體制”結構，形成了目前國家足夠強大的資源實(shí)力，也因此種能力變化，未來(lái)的重點(diǎn)將必然轉向資源分配及管理的制度建設。1500元民房補助款與最高可達4.5萬(wàn)元的補助款，兩者的管理強度，以及對管理能力的要求，斷不可等量齊觀(guān)。制度變遷將無(wú)可避免。這是我們觀(guān)察此次汶川地震重建，最重要的判斷與結論。

    對口支援

    從歷史路徑回到現實(shí)地震重建，其制度性調整，已是重建過(guò)程的基本事實(shí)。

    國務(wù)院發(fā)布的《汶川地震災后恢復重建總體規劃》里測算，此次重建資金需求約為1萬(wàn)億元。中央財政將按重建資金總需求30%左右的比例建立中央地震災后恢復重建基金，其余的資金將通過(guò)地方財政投入、對口支援、社會(huì )募集、國內銀行貸款、資本市場(chǎng)融資、國外優(yōu)惠緊急貸款、城鄉居民自有和自籌資金、企業(yè)自有和自籌資金、創(chuàng )新融資等籌措。重建過(guò)程同樣亦如救災救援過(guò)程，是一個(gè)合眾之力的結果。其籌資的多元化制度安排，用單純的剛性的“舉國體制”已無(wú)法概括。而且，傳統的“人力替代”在此次地震救援與重建過(guò)程中，已悄然轉為志愿者行動(dòng)。重建部分的計量以貨幣為單位，過(guò)去我們因人力與貨幣混合之實(shí)際而將之稱(chēng)為籌措資源，現在可以更單純地命名為籌措資金——按黃仁宇的概念，現在我們可以“在數目字上管理”。

    重建資金的多元化以及純粹貨幣化，其自然的結果是監控制度的多元化。接受本刊采訪(fǎng)的中國紅十字基金會(huì )與香港地區樂(lè )施會(huì )，他們回顧各自在災區重建過(guò)程中小小的不適，即為當地政府更樂(lè )意按資金全投向政府賬戶(hù)方式接受各項投入，由他們全程控制——這當然是一個(gè)不會(huì )被選擇的策略。資金渠道的多元化，以


    2008年6月，在綿陽(yáng)市安縣永安鎮安置點(diǎn)，一位志愿者正與孩子們嬉戲


    按對口支援所能籌措的資金數量來(lái)觀(guān)察，以什邡市為例，按《什邡市災后重建總體實(shí)施規劃》(征求意見(jiàn)稿)里統計，恢復重建的總投資為600億元，其資金結構，排第一位的是中央財政通過(guò)各種渠道安排的約80億元，約占全部重建投資的13.3%；而排第二位的則是對口支援的北京市，他們將提供75億元，占全部投資12.5%，其支持力度足夠強大。

    那么，以重建資金供給的對口支援——相當于橫向財政轉移支付，是一項臨時(shí)性的財政籌資方案，還是將由此為起點(diǎn)，成為正式的制度安排，或許是我們可以觀(guān)察與思考的問(wèn)題。

    目前平衡東部與中西部地區差異的主導力量來(lái)自于中央財政的轉移支付。雖然中央財政的一般性轉移支付中向中西部地區傾斜，但在中央財政向地方轉移的全部財力中，東部地區所占數量仍然具有明顯優(yōu)勢。其原因在于東部在全部稅收返還數量中的比重占到50%以上，這在實(shí)質(zhì)上體現了對收入能力強的區域的傾斜，結果與轉移支付欲實(shí)現的區域財力平衡、基本公共服務(wù)均等化的目標相悖。

    解決區域性財力不平衡可資借鑒的橫向財政轉移支付模式來(lái)自德國。在其新的《財政平衡法》里規定:(1)一個(gè)有平衡資格州的財力指數若低于平均指數的92%，則低于的差額百分之百被確定為平衡分配金而以補償；(2)財力指數相對于平衡指數92%～100%的州，其差額部分的37.5%被確定為平衡分配金予以補償……與這些獲得財政補償金分配而對應的是超過(guò)平均指數的富裕州的供給比例。1979年在中央做出《加速邊疆地區和少數民族地區建設》而創(chuàng )立的“對口支援”之策，會(huì )因此次地震而在未來(lái)像德國一樣制度化嗎？

    由亞當·斯密的《國富論》提出的決定國富國窮問(wèn)題，至制度經(jīng)濟學(xué)派出現——其解釋體系是:決定一國經(jīng)濟發(fā)展快慢的因素，是該國的制度安排，一國的制度安排決定了該國的激勵結構。按此論述，經(jīng)濟學(xué)家林毅夫推導，在發(fā)展中國家，政府是最重要的制度安排。以前述籌措資源的國家能力演變角度觀(guān)察，這一判斷當然明智。

    汶川地震的發(fā)生及其重建，在將危機轉機的過(guò)程中，同樣亦在籌措資源轉向資源分配與管理背景下，對口支援作為區域平衡的制度性安排，能否由臨時(shí)而恒常，當然是有價(jià)值的問(wèn)題。制度變遷，并非宏大論述而是一個(gè)個(gè)因應現實(shí)的生成過(guò)程。

    地方

    農房重建1500元與4.5萬(wàn)元補助的倍數級差，當然是一個(gè)極具象征意味的數據對比，它證明著(zhù)目前中國籌措資源能力的躍升。如果深入到災區重建的地方——將觀(guān)察視角由籌資方轉向受助方，當然同樣有價(jià)值。

    受災地區地方政府的事權劃分，《汶川地震災后恢復重建總體規劃》里明確規定:

    縣:可以分解落實(shí)到縣級行政區的重建任務(wù)，由縣級人民政府根據本地實(shí)際統籌實(shí)施。主要是農村住房、城鎮住房、城鎮建設、農業(yè)生產(chǎn)和農村基礎設施、公共服務(wù)、社會(huì )管理、縣域工業(yè)、商貿以及其他可以分解落實(shí)到縣的防災減災、生態(tài)修復、環(huán)境整治和土地復墾等。

    省:交通、通信、能源、水利等基礎設施，重點(diǎn)工業(yè)和軍工項目，以及其他跨行政區的重建任務(wù)，主要由省級人民政府或國務(wù)院有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施。

    事權劃分對應的財權結構，目前并無(wú)具體數據。若以民政部減災中心與北京師范大學(xué)聯(lián)合完成的災區綜合災害損失評估報告所列損失細目對應，縣級人民政府事權所需面對的損失:城鄉住宅損失占總損失的30.6%，城鎮非住宅損失12.2%，農業(yè)損失3.6%，服務(wù)業(yè)損失6.8%，社會(huì )事業(yè)損失6.3%，居民財產(chǎn)損失3.8%，土地資源損失2.7%。如此加總的結果是，地震損失的66%將由縣級人民政府重建完成，那么相應，其財權亦應匹配這66%損失的重建。

    需要略做解釋的是，此次汶川地震系龍門(mén)山斷裂帶活動(dòng)的結果。而龍門(mén)山脈以西全為山區，山脈以東由山區逐漸往盆地過(guò)渡，越接近平原城市，損失則相應減弱。換言之，地震損失主要發(fā)生區域在縣及以下鄉鎮。

    將事權與財權直接劃歸至縣級政府，重建之效率自然會(huì )由這種制度安排而提升。比如，媒體關(guān)注的災區官員因自殺事件而產(chǎn)生的心理慰藉問(wèn)題，其背景當是如上述眾多的事權——許多事情需由縣級政府官員完成，其辛勞而形成的壓力。以什邡為例證，其重建總投資即達600億元，占全部恢復重建1萬(wàn)億元總需求的6%，對其行政能力這當然是一個(gè)重大考驗。

    從災后重建規劃的角度觀(guān)察，盡管這并非人們期望的機會(huì )，“(災后重建)往往是成就偉大規劃師的機會(huì )”。有意思的是，澳大利亞悉尼大學(xué)規劃研究中心研究員胡以志研究過(guò)往世界各地災后重建發(fā)現，那些被稱(chēng)為“外來(lái)的憧憬者”的規劃師，“歷史上大膽的重建規劃很少得到實(shí)施”——遭受卡特里娜颶風(fēng)襲擊的美國新奧爾良大膽的重建規劃被擱置，即為最新證據。其原因是:“城市恢復力不是像人們期望的那樣是進(jìn)步性的，而是回歸性的，即重建的結果大多是回到災前原狀。”

    不過(guò)，胡以志的描述未必能夠對應汶川地震重建，此次重建的主體并非城市是原因之一，而更重要的是，在現有環(huán)境承載力嚴重不足，且有足夠的資金支持之下，加快縣鎮城市化進(jìn)程是相對主流的意識。按四川省統計局發(fā)布的數據，什邡市1999年非農業(yè)人口占全部人口的19.3%，2007年這一數字上升為21.6%，8年時(shí)間提升了2.3個(gè)百分數。而依據初步規則，重建完成后，什鄺市城鎮人口將達到51.63%。這當然是能夠對應農房重建補助款提升的城市化速度，但如此躍進(jìn)將會(huì )面臨的挑戰，或許需要我們審慎以待。

    資源的分配與管理成為此次汶川地震重建最為核心的命題。在此已經(jīng)轉變的前提下，重建資金的多元化，以及事權財權的下移，是目前建立的兩項基本制度框架。那么，從1萬(wàn)億元的投入到鄉村的每間重建房，其間漫長(cháng)的線(xiàn)路，當然有著(zhù)巨大的機會(huì )——不唯有成就偉大規劃師的機會(huì )，所有重建的參與者，都有可能去創(chuàng )造出適應新的約束條件的制度。這是我們觀(guān)察此次汶川地震重建，另一個(gè)重要的結論。

    一年之后，面對我們共同經(jīng)歷過(guò)的自然災難，曾經(jīng)的激情記憶當然容易被喚醒。但是，這個(gè)制度變遷，或許能夠成為一個(gè)偉大的時(shí)刻，如果我們沒(méi)有制度創(chuàng )造的成果，那么，那段極具強度的情感經(jīng)歷，注定將成為一段難以言說(shuō)的悲傷記憶。

    這一時(shí)刻，真正的問(wèn)題是，我們有無(wú)智慧與洞見(jiàn)?！?br />
    (本文的采訪(fǎng)及部分資料收集，由實(shí)習記者徐菁菁、徐木子提供幫助)


    2008年9月1日，綿陽(yáng)市北川縣北川中學(xué)舉行開(kāi)學(xué)典禮


    如何再造新北川，規劃師們決定跳出北川到更廣闊的區域中去思考問(wèn)題，這將是一場(chǎng)大動(dòng)干戈的重建工程

    4月22日，北川擂鼓鎮村民在路旁售賣(mài)與地震有關(guān)的光碟

    4月20日，北川縣擂鼓鎮被沸騰的施工揚塵包圍著(zhù)。這個(gè)一度作為北川縣城第二門(mén)戶(hù)所在的鄉鎮，在新北川的規劃版圖中將成為北川新縣城的副中心。曾經(jīng)僅僅擁有1440人的老場(chǎng)鎮將擴張成規劃人口超過(guò)2萬(wàn)人的新城市，因為大量耕地被去年的地震和頻繁光顧的次生災害吞噬，圍繞老集鎮的30個(gè)自然村里，70%的農民消失了，他們都將成為這個(gè)新城市的一部分。而震前，這個(gè)地方的城市化率甚至不足9%。

    這場(chǎng)涉及1萬(wàn)億元資金的四川災區重建計劃是一個(gè)國家指令和市場(chǎng)意志交織的產(chǎn)物，是一場(chǎng)資源的重新調度和再次分配。在規劃師看來(lái)，地震以前，這些地區人口和資源已經(jīng)處于高度緊張的狀態(tài)，重建則是使其再度趨于平衡的一個(gè)機會(huì )，借助的手段是“通過(guò)‘區域調整’和‘人口轉移’”，中國城市規劃設計研究院總工程師楊保軍說(shuō)，“我們希望能重新思考城鄉關(guān)系”。加速城市化是政府和規劃師為這些受災地區開(kāi)出的一劑藥方。作為變革的設計方和主導者，政府不僅要為人們設計安全的居住，還要為他們設計未來(lái)。

    主筆◎朱文軼

    舊北川 新北川

    72公里，北川老縣城曲山鎮到綿陽(yáng)市區的距離。后者所在的“成綿德”板塊是四川唯一一處以平原為空間載體的經(jīng)濟帶，是整個(gè)西南地區最具活力的區域。

    在過(guò)去10年里，竭盡所能地接近這個(gè)區域、加入這場(chǎng)城市化盛宴，幾乎是這個(gè)古老地區上的所有城鎮分享發(fā)展機會(huì )的唯一可能。“地理決定命運。”區域經(jīng)濟研究者吳乃青說(shuō)，“地處岷江、沱江沖積平原和涪江沖積平原的成德綿地區以不到四川8%的面積集中了全省GDP的45%。從成都到綿陽(yáng)市北川縣的地勢，由開(kāi)闊到逼仄的幅度，如同一個(gè)被迅速收緊的口袋，距離開(kāi)闊處越遠，城市的外向度越低。”

    為了扭轉命運，北川鄰縣安縣在2002年進(jìn)行了一次區域史上少見(jiàn)的大挪移。它把縣城和所有行政機構統統由毗鄰北川的安昌鎮遷到了花鎮，就是為了在地理上更靠近綿陽(yáng)。他們很快享受到了好處。這場(chǎng)興師動(dòng)眾的搬遷方案由綿陽(yáng)市上報，得到國務(wù)院批準，并在很短時(shí)間內獲得了經(jīng)濟上的成功。“因為它到綿陽(yáng)只有10公里，事實(shí)上很快成為綿陽(yáng)產(chǎn)業(yè)布局的一個(gè)衛星城。”吳乃青說(shuō)，“綿陽(yáng)把長(cháng)虹集團的一部分產(chǎn)能放到了花，安縣也趕上了上一輪城市土地開(kāi)發(fā)的班車(chē)，這讓它把鄰縣北川甩在身后。”

    72公里以外的北川縣被遺憾地排除在外了。即使綿陽(yáng)有意擴張它的城市輻射區，北川也不具備接壤“成綿德”的條件。從地理上看，綿北公路是個(gè)死胡同，它穿越北川后就進(jìn)入綿綿不絕的山脈了，沒(méi)有形成有效率的回旋，因此在發(fā)揮區域潛力上毫無(wú)優(yōu)勢可言；北川全境皆山，全縣域海拔在1000米以下的土地面積僅占全縣的10%，僅有的少量適宜城鎮建設的河谷平壩地區，也已經(jīng)全部被已有的鄉鎮占用，而空間集聚是工業(yè)化、城市化過(guò)程的一般規律，缺乏空間聚合形態(tài)良好的開(kāi)闊地域幾乎成為北川的致命傷。

    行政區劃也給北川向山外突圍直接設置了障礙。曲山和擂鼓兩鎮既是山區和平原的分界，也是北川和安縣的分界，盡管歷史上因為地質(zhì)和發(fā)展空間原因，縣城搬遷曾多次進(jìn)入北川縣委縣政府的重要議題，但客觀(guān)來(lái)說(shuō)，北川實(shí)在沒(méi)有太多選擇。

    曲山鎮已經(jīng)幾乎是在現有行政區劃條件下縣城選址的最優(yōu)選擇，同樣是縣城能夠接近“成綿德經(jīng)濟帶”最大極限。“這是一目了然的，曲山是北川縣的咽喉和門(mén)戶(hù)，比起其他鄉鎮，它的交通優(yōu)勢不言而喻。”中國城市規劃設計研究院副總規劃師朱子瑜說(shuō)。而作為北川增量用地唯一選擇的擂鼓鎮，事實(shí)上在這些年早已“地盡其用”，北川最重要的幾個(gè)工業(yè)廠(chǎng)全都放在擂鼓鎮，這個(gè)面積不足2平方公里的小鄉鎮早已不堪重負。

    作為北川新城規劃的總設計師，朱子瑜多次站在北川入城要道、著(zhù)名“三道拐”上俯瞰舊縣城。從一個(gè)城市規劃師的觀(guān)察角度出發(fā)，北川的問(wèn)題不言而喻，即使不去考量它的地質(zhì)風(fēng)險，“從風(fēng)水角度看，曲山鎮的選址完全違背了中國城市空間布局最重要的傳統之一，就是:明堂一定要寬闊”。朱子瑜說(shuō):“縣城所在地位于V字型中低峽谷的河谷平壩，四周山體陡峭，空間太局促了，以至于整個(gè)城市毫無(wú)向外開(kāi)拓的空間和余量。”

    這個(gè)羌族小城在經(jīng)濟格局上的硬傷在去年“5·12”大地震中恰恰成為導致它滅頂之災的地方。幫助北川重建的專(zhuān)家們發(fā)現，比其他地方尤為明顯的是，這個(gè)地方的生存和發(fā)展問(wèn)題，從來(lái)都是錯綜復雜地交織在一起，如同一枚硬幣的兩面。“必須要把它們放到一起來(lái)思考重建的問(wèn)題。”在楊保軍看來(lái)，災后的北川重建絕不僅僅是安置災民那么簡(jiǎn)單，如果不能同時(shí)解決它的發(fā)展，那么災難照樣會(huì )卷土重來(lái)。

    安縣的大發(fā)展多少刺激了北川，2002年前后，急于走出山區困局的北川從全國各地請規劃師為這個(gè)無(wú)法施展拳腳的城市出謀劃策，專(zhuān)家們的建議是在尋找城市增量沒(méi)有可能的情況下盡量盤(pán)活存量資源。“2002年，北川編制縣城整體規劃時(shí)，曾提出曲山鎮、擂鼓鎮和任家坪一體化，作為北川的縣城。”中國城市規劃設計院工程所規劃師殷會(huì )良說(shuō)。就在北川為自身發(fā)展尋求出路的時(shí)候，一場(chǎng)毀滅性的災難中止了它的一切計劃和自我設計。

    平衡被打破

    接近城市圈的努力失敗后，羌人原來(lái)田園式的山居生活也被毀了。沒(méi)有城鎮化和工業(yè)的吸納，北川縣剩余勞動(dòng)力的增加就得不到相應的疏散。

    盡管四川是個(gè)勞務(wù)輸出大省，但北川卻是個(gè)例外。高捷是中國城市規劃設計研究院城鄉所的規劃師，在北川重建規劃中，她所在的小組承擔對整個(gè)北川失地農民的調查。“我們對5個(gè)極重災鄉鎮調研的結果，務(wù)農的比例55%，遠高于外出打工的比例。”高捷說(shuō)。

    “山區本身并不一定就意味著(zhù)貧困。”楊保軍說(shuō)，這個(gè)人們慣常的邏輯實(shí)際上并不準確。在啟動(dòng)重建規劃前，中規院的專(zhuān)家對于北川做了一個(gè)摸底調查，結果出乎多數人預料。“在一部分山區，居民人均收入比平原高，這是因為他們擁有的面積比平原大。高山能做什么？旅游、藥材，山里有豐富的資源。所以說(shuō)，山區經(jīng)濟容量小，但不一定山區就比平原窮，要看你在里面安置多少人。”

    北川恰恰成了不幸的個(gè)案。眷戀故土的傳統、本地工業(yè)就業(yè)條件的不足，再加上土地收益和山地收益的剪刀差，這都繼續加劇了人口向山區的聚集。人地矛盾在幾個(gè)主要的地震災區是普遍現象，但在老北川，顯然問(wèn)題更為尖銳。

    這個(gè)地區的平衡在地震前就已經(jīng)被打破。勞動(dòng)力淤積的唯一出路，是北川只有繼續向山區要地，最終的結果，那些根本不適宜安置建筑和人口的地區早就都達到飽和了，“這個(gè)地區資源環(huán)境承載平衡被徹底破壞了”。近十幾年來(lái)，北川開(kāi)始不斷往山上“發(fā)展”，老城區如民政局、幼兒園等單位，都蓋在了山腳下。1991年，由于城區用地緊張，在時(shí)任縣長(cháng)梁安禮的力推下，北川縣政府決定開(kāi)發(fā)茅壩新區，工程在4年后完工，也用完了山谷平壩處最后0.35平方公里土地。就在去年地震發(fā)生之前，垮塌處的沈家包山腳下正在修建“安居工程”，山體因此被挖進(jìn)了十余米。

    地震摧毀了北川，但即使一座抗震技術(shù)過(guò)關(guān)的全新城市從原址拔地而起，舊北川原先遇到的所有問(wèn)題并沒(méi)有消失。相反，地震之后，北川的人地矛盾被進(jìn)一步放大了。首先是因為耕地滅失而產(chǎn)生的失地農民，據中規院的調查，整個(gè)北川這批農民的數量達到3.5萬(wàn)人。

    這個(gè)人口還只是個(gè)開(kāi)始。和很多重建城市一樣，北川陷入了一個(gè)“滾雪球”式的安置困境。“要在承諾時(shí)間內安置失地人口，就需要土地。每個(gè)縣政府都希望大部分失地農民能夠能過(guò)相鄰鄉鎮之間就近安置吸收的辦法，但實(shí)際上這只是縣政府一廂情愿的想法。每個(gè)鄉鎮大多自顧不暇，即便真有剩余用地，也要盤(pán)算著(zhù)如何在重建中盡可能發(fā)揮土地價(jià)值。”吳乃青說(shuō)，“在毫無(wú)增量土地的情況下，政府往往只有通過(guò)征用土地的辦法來(lái)安置失地人口。這樣一來(lái)，每安置一批失地者，就又產(chǎn)生了一批新的失地人口。”

    以北川縣擂鼓鎮為例，“因為地震和去年9月份的泥石流，擂鼓產(chǎn)生了6000多名失地農民，他們找不到耕地，也找不到宅基地，都要在擂鼓鎮的場(chǎng)鎮上安置下來(lái)”。跟隨山東援建方到擂鼓的年輕規劃師仲平說(shuō)，“但是老場(chǎng)鎮面積不到70畝，人口1440人，已經(jīng)很不寬裕了，一下子進(jìn)入6000多人，唯一的辦法就是從鄰近村征地。擂鼓從4個(gè)地震中損毀較嚴重的村子征了3200畝，這4個(gè)村子的4400人同樣需要‘村改居’，這樣一來(lái)，擂鼓需要安置的失地人口一下子就接近1.3萬(wàn)人了，翻了一番還多”。

    更棘手的是，失地人口的成倍上升，直接沖擊了城鎮人口的就業(yè)。由于北川過(guò)去經(jīng)濟形態(tài)的單一，城市外向度低，這導致北川城鎮和山區農村的自我依存度極高。中規院規劃師殷會(huì )良說(shuō)，“北川城鎮人口超過(guò)1萬(wàn)人的鄉鎮只有3個(gè)，這些城鎮里的城鎮人口為更廣闊的山區人口提供了所有的服務(wù)?，F在農民失去土地和生產(chǎn)資料了，這意味著(zhù)那些靠向他們提供服務(wù)的人也面臨失業(yè)”，“就眼下來(lái)說(shuō)，北川有1.2萬(wàn)人的就業(yè)屬于相當緊迫的事情。這個(gè)時(shí)候，再看北川的工業(yè)容量就覺(jué)得實(shí)在太有限了，開(kāi)足了工、數得上的工業(yè)企業(yè)不超過(guò)10個(gè)。對這大批的失地農民和失業(yè)人口來(lái)說(shuō)，它們簡(jiǎn)直就是杯水車(chē)薪”。

    政府為北川開(kāi)出的一劑藥方是加速城市化。“只有用比市場(chǎng)力量更為強大的推力，將北川納入城市化進(jìn)程當中，超出資源承載能力的剩余勞動(dòng)力才有可能從根本上得以解決。”吳乃青說(shuō)，“這個(gè)時(shí)候，可能有必要打破以鄰為壑的思維方式了。”

    規劃師們決定跳出北川到更廣闊的區域中去思考問(wèn)題。這將是一場(chǎng)大動(dòng)干戈的重建工程，安全、貧困、失衡都將是要修復的內容。楊保軍稱(chēng)之為“大尺度”。“以地為本，還是以人為本，這是我理解的尺度問(wèn)題的本質(zhì)?？臻g范圍越大，就越有利于我們優(yōu)化資源的配置。當然你越往外，牽扯的問(wèn)題也就越多，最終是一個(gè)平衡點(diǎn)。”規劃者們希望，中央能給予北川更大的舞臺，在更大區域范圍內土地資源的重新調度和分配。重建一座新城，能幫助這個(gè)在過(guò)去60年發(fā)展中一直背負沉重包袱的羌族縣，重新回到人與資源的平衡狀態(tài)嗎？

    本地和異地重建之爭

    新北川尚在規劃者的頭腦之中。問(wèn)題又回到了起點(diǎn)，它遇到了第一個(gè)障礙，就是行政區劃的壁壘。如果北川可以“越界”，那么其他亟待重建的城市呢？

    它在去年六七月間引起了一場(chǎng)關(guān)于災區就地還是異地重建的爭論。這場(chǎng)爭執現在來(lái)看，多少有點(diǎn)書(shū)生意氣。它的本質(zhì)是地方和中央的談判:如何分配巨量的重建資源？不僅是資金，還是土地。誰(shuí)都希望為自己的城市爭取到更多的一塊。四川災區一度有數十個(gè)鄉鎮提出了異地遷建的構想，僅提出縣城搬遷的就有北川、青川、汶川等地。那些北京規劃師們的意見(jiàn)成為地方政府頻頻引用的證據。

    政府的態(tài)度最終平息了這場(chǎng)爭論。“《四川汶川地震災后重建規劃城鎮體系規劃》中關(guān)于‘在城鎮重建應以就地恢復重建為主，嚴格控制異地新建’的結論基本上已經(jīng)給這場(chǎng)爭論定了調。”北川副縣長(cháng)雷建新說(shuō)，“不過(guò)，這個(gè)規劃中基本已經(jīng)采納了專(zhuān)家對于重建中大尺度分配和安置資源的思路，充分考慮了利用災后重建，對于四川未來(lái)產(chǎn)業(yè)分工和區域發(fā)展的重新布局。”

    雷建新介紹，四川省委省政府與重建規劃專(zhuān)家委員會(huì )最終提出的意見(jiàn)為:跨行政區異地新建的城鎮只有北川縣城，行政區內異地新建的城鎮包括青川縣城、青溪鎮(青川縣)、文井江鎮(崇州市)、響巖鎮(平武縣)和曉壩鎮(安縣)。

    在就地恢復重建城鎮中，考慮它們所涉及的產(chǎn)業(yè)帶不同，又分為重點(diǎn)集聚城鎮、適度集聚城鎮、恢復調整城鎮和規?？s減城鎮。其中，重點(diǎn)集聚城鎮包括德陽(yáng)、綿陽(yáng)、廣元、廣漢、羅江、劍閣、雅安等城市，主要位于成德綿廣城鎮發(fā)展主軸上，是災區人口和產(chǎn)業(yè)轉移重點(diǎn)承接地；適度集聚城鎮，主要是位于成德綿廣城鎮發(fā)展輔軸上的其他城鎮，包括都江堰、彭州、崇州、大邑、江油、綿竹、什邡、安縣、旺蒼、蒼溪、三臺、鹽亭、梓潼、中江、名山、簡(jiǎn)陽(yáng)、仁壽、南江、夾江等城鎮，是災區人口和產(chǎn)業(yè)轉移適度承接地；恢復調整的城鎮，主要位于重災區范圍內，受災人口相對較少，受災程度較輕，包括茂縣、理縣、松潘、小金、黑水、九寨溝、金川、康定、蘆山、天全、石棉、南部、閬中、射洪、儀隴等城鎮。在原地恢復重建過(guò)程中，以安置本地受災人口為主。

    另外，還有規?？s減城鎮，主要是重災區范圍內，人居環(huán)境適宜性評價(jià)以不適宜和較不適宜為主的原地重建城鎮，應疏解功能，控制并減小規模，包括汶川縣城、平武縣城和寶興縣城等城鎮。

    選址和布局

    從一開(kāi)始，新北川的選址就突破了歷史上任何一次選址思考的局限。“災前我們在做綿陽(yáng)的總體規劃，就提出綿陽(yáng)、江油、安縣一體化發(fā)展的方案，但當時(shí)還沒(méi)有把北川放進(jìn)去。”規劃師殷會(huì )良說(shuō)，“這次在做規劃時(shí)，我們有個(gè)很明確的方向，希望讓北川這些過(guò)去城市化緩慢的城市加快融入這個(gè)區域的速度。”

    “區域思考的角度，使得新北川縣城最初的選址有三個(gè)方向。”中國城市規劃設計院高級城市規劃師孫彤說(shuō)，“最初考慮，有通口、香泉兩個(gè)鄉鎮。沿著(zhù)302國道向東聯(lián)系江油，繼而銜接涪江谷地城鎮發(fā)展走廊，這個(gè)空間是綿陽(yáng)中心城市聯(lián)系市正北方各市縣的重要通道，但是北川繞道此空間走廊聯(lián)系綿陽(yáng)的距離較遠，受到輻射帶動(dòng)的作用小，不利于北川未來(lái)；如果沿主要省道選擇縣中心區域，這個(gè)方向選址雖然對北川全縣管理有利，但距離綿陽(yáng)中心比曲山鎮更遠，這幾個(gè)方案就都被我們放棄了。”“還有一個(gè)選擇，是沿著(zhù)105省道向南，銜接安昌河谷地城鎮發(fā)展走廊。此空間發(fā)展走廊是綿陽(yáng)中心城市聯(lián)系和輻射市域西北方向各縣傳統的重要通道，對北川和安縣的城鎮發(fā)展起到關(guān)鍵作用，這個(gè)方向上可能的選址是擂鼓鎮，但擂鼓鎮的地質(zhì)條件和后備土地都明顯不足。”

    那么，要滿(mǎn)足“銜接安昌河谷地城鎮發(fā)展走廊”這個(gè)條件，又要有足夠面積的發(fā)展用地，規劃者們最終把選址目標放到了安縣境內。在最后幾個(gè)備選方案中，安昌東南、永安鎮、安昌鎮、桑棗鎮均位于安縣轄區內。安昌東南方案位于安昌鎮東南方向約2公里處，并與黃土鎮接壤，北距原北川縣城33公里，南距綿陽(yáng)市區約32公里。這里“地勢平坦開(kāi)闊，周邊群山低丘環(huán)抱，自然景色宜人”；永安鎮方案則位于安縣北部，與北川縣接壤，北距擂鼓鎮約13公里，南距安昌鎮約6公里。如果北川新縣城選址于此，則可依托永安鎮鎮區及其周邊農村居民點(diǎn)用地進(jìn)行發(fā)展，且這里7.5平方公里較開(kāi)闊的用地范圍，可為新北川縣城發(fā)展提供良好的條件，但這里也被認為是地質(zhì)災害易發(fā)區；桑棗鎮方案在安縣中部，川西北地區淺丘平壩區，緊鄰西北側的中山深谷區，東距安昌鎮18公里，這里“8.94平方公里的用地范圍，地勢開(kāi)闊，條件稍好，但交通通達性與安昌東南選址相比，稍顯不足”。

    “在反復論證后，最后選址大家都傾向于安昌東南方案。”朱子瑜說(shuō)，“但這個(gè)方案最大的挑戰是如何進(jìn)行區劃調整。如果只是將縣城安置在那里，縣城離北川就是一塊‘飛地’，必須要將安縣的永安鎮、安昌鎮和黃土鎮的部分地區納入北川，在最小限度影響安縣的同時(shí)滿(mǎn)足了新北川縣城的選址要求。但客觀(guān)說(shuō)，安縣為此做出了很大犧牲。”

    中規院最后形成的《北川縣城“5·12”特大地震災后重建選址與規劃研究基本結論》這份研究報告指出，“安昌東南方案”，“地處河谷平壩至盆地的過(guò)渡地段，工程地質(zhì)條件好；地處北川、安縣聯(lián)系綿陽(yáng)市區的主要通道上；規劃用地約10平方公里，可發(fā)展用地充裕；受現狀制約小，文化特色塑造空間大；安昌河橫貫、周?chē)坏蜕江h(huán)繞，自然景觀(guān)獨特，綜合條件最優(yōu)。建設初期可以相鄰的安昌鎮作為有力依托，形成規模后可將安昌鎮納入縣城發(fā)展建設的整體，形成全面發(fā)展的態(tài)勢”。

    安昌河是縣城新址上最大的一條河流。圍繞在安昌河的單側布局還是兩岸建城上，規劃者產(chǎn)生了分歧。兩岸建城的支持者以黃浦江城市帶的布局為例，認為有利于形成城市經(jīng)濟帶，并且可以確保新北川建設用地的寬裕。朱子瑜認為，這個(gè)地方因為周?chē)巧?，靜風(fēng)頻率比較高，如果城市把河的兩邊建滿(mǎn)了，整個(gè)城市的通風(fēng)口就變窄了。“另外跨河就要跨橋，2萬(wàn)人口每天往返于河兩岸，至少同時(shí)要建3座橋才能滿(mǎn)足日常流量，在目前重建如此緊張的時(shí)候，這會(huì )極大地增加成本。”朱子瑜說(shuō)，“當然新北川將來(lái)的發(fā)展最終會(huì )跨橋，擴張土地，但不是現在。城市每一次跨過(guò)一個(gè)干道、跨過(guò)一個(gè)河流，都是積蓄了一定能量的。”

    什么樣的新北川

    “我們?yōu)樾卤贝ㄒ巹澇鲆粋€(gè)山前河谷地帶，把新縣城選在這條帶的頭上。和其他幾個(gè)經(jīng)濟帶，西部高山經(jīng)濟區、東部低山經(jīng)濟區和中部中山經(jīng)濟區相比，這條城鎮帶上，會(huì )集聚北川縣城的大部分工業(yè)和70%的人口，但是它的面積不大，只有10%以上。”楊保軍說(shuō)，“這種分布是符合北川人最初的居住形態(tài)的:越往山上人越少，越往山下人越多。這個(gè)地方過(guò)去也是這樣，它的人口聚集形態(tài)和水系是一樣的，因為兩山之間有水，越往外水越多，最外面人越多。所謂‘道法自然’。”

    朱子瑜希望這種思路同樣延續在北川新縣城的微觀(guān)布局之中。“‘依山順水’是我們設計新縣城的一個(gè)基本原則。”他說(shuō)。北川新址上有4條主要水系和名為馬鞍山、大山梁、云盤(pán)山的山系，“我剛到的時(shí)候就注意到這里周?chē)絼菪纬闪嗣黠@的案山和靠山，其實(shí)這已經(jīng)為整個(gè)新城奠定了它的山水格局，它在空間布局時(shí)一定是背靠山面案山，形成一個(gè)朝西的景觀(guān)軸。這也跟羌族人的生活習慣一致，我們平原地帶的人對朝南情有獨鐘，我們的景觀(guān)參照物是太陽(yáng)；而對山區人來(lái)說(shuō)，他們在確定方位時(shí)，首先不是朝向，而是找山和水的視覺(jué)關(guān)系。”

    在城市跨區域搬遷上，北川并不是開(kāi)創(chuàng )者，而城市在遷移過(guò)程中失去活力的例子比比皆是。朱子瑜幾年前曾經(jīng)給浙江千島湖做過(guò)城市規劃，他對新安江水庫移民的失敗先例印象深刻。在他看來(lái)，規劃師不止是設計一個(gè)城市，而是設計一個(gè)新的生命系統，這個(gè)系統既要保證足夠的就業(yè)，也要使那里的山水格局保持其舊有的生命力。

    現實(shí)主義和理想主義的爭執貫穿于北川新縣城設計的始終。安昌鎮新址的地貌同樣是由山脈和平壩構成，相當一部分規劃師認為新縣城應該擇山而建，讓出平壩，理由很充分:在“寸土寸金”的北川，要盡可能保住平壩上的農田，并且占用平壩，勢必造成4個(gè)村的失地農民，他們會(huì )給新城市造成額外負擔；另外，“羌生高山”，應該借重建之機給北川人還原最初的生態(tài)居住。

    這個(gè)充滿(mǎn)浪漫主義的想法遭到了新縣城主設計師朱子瑜的反對。“要知道，時(shí)間上等不及，上萬(wàn)人在等著(zhù)要搬進(jìn)新城，山東援建的時(shí)期也只有3年。這處山體雖然地質(zhì)結構沒(méi)有問(wèn)題，但是上世紀30年代采金礦造成了不少采空區，山上整地分散，地質(zhì)勘探極為復雜，如果在山上建城，用一個(gè)山頭就要勘探一處地質(zhì)，這種零敲碎打的方式，工程進(jìn)度無(wú)疑會(huì )極為緩慢。”朱子瑜說(shuō)，如果僅僅從理想主義的城市設計出發(fā)，“山居方案”不失為一個(gè)精彩想象，但新北川縣城不只是設計師的完美圖紙，它更是在一系列復雜因素下尋找到的平衡點(diǎn)。

    “工業(yè)園”同樣是這樣一個(gè)尋找諸多平衡點(diǎn)之下的妥協(xié)產(chǎn)物。山東援建方提出為新縣城配套建設一個(gè)產(chǎn)值100億元的工業(yè)園區，“工業(yè)園”的選址必然要在朱子瑜的規劃里得以體現。這同樣招致了一些相左的意見(jiàn)，反對工業(yè)園進(jìn)入新縣城布局的規劃者認為，這會(huì )影響新縣城的生態(tài)環(huán)境，旅游未來(lái)是新北川當仁不讓的第一支柱產(chǎn)業(yè)，在如此緊湊的小縣城里，工業(yè)和旅游這兩個(gè)功能會(huì )互為內耗。“‘工業(yè)園’必須要有，而且是馬上就要上，因為山上的產(chǎn)業(yè)和人口轉移下來(lái)了，有那么多失地農民和失業(yè)人口必須迅速得到就業(yè)。新城能不能對老北川人產(chǎn)生吸引力，將人口成功從山上轉移到山下，不是靠行政命令，而是你的城市的確有這樣的吸納能力。”朱說(shuō)，“設計師最終是要離開(kāi)這里的，真正在這兒生活的是北川人。‘工業(yè)園’注定不完全是市場(chǎng)產(chǎn)物，它體現重建過(guò)渡時(shí)期政府對于生活和就業(yè)的干預，所以，我們規劃者給園區未來(lái)落戶(hù)的產(chǎn)業(yè)設了幾個(gè)清楚的門(mén)檻，除了污染指標外，我們要求工業(yè)必須消耗當地的資源，比如食品原材料，園區預留了很大的培訓基地，為了給缺少城市生存能力的失業(yè)農民以就業(yè)培訓的機會(huì )。”

    朱子瑜說(shuō):“但從長(cháng)遠來(lái)看，北川的發(fā)展是否需要依靠工業(yè)化道路，現在誰(shuí)都無(wú)法給出結論。理想狀態(tài)，整個(gè)北川都應該越來(lái)越往生態(tài)上走。因此，我在規劃上，對工業(yè)園區的環(huán)境用了很大的筆墨來(lái)考慮，新址上有一條水系，穿過(guò)新北川中學(xué)和居住區，我做規劃時(shí)把工業(yè)園也設計在了這條水系穿越帶上。從我的思考角度出發(fā)，我為新北川將來(lái)城市功能的改變預留了伏筆。如果有一天工業(yè)徹底退出這個(gè)城市，那么改做它用的‘山東工業(yè)園’不會(huì )只是一處丑陋的水泥地，而仍然能夠成為這個(gè)城市有活力的一個(gè)部分。”

    事實(shí)上，如果放到其他地方，“占山還是占壩”和“工業(yè)園”的爭論可能都不成其為問(wèn)題，但在一處總面積不過(guò)12平方公里的縣城，任何一平方公里的土地都得精打細算。

    “土地”仍是重建北川時(shí)首要的考量要素。“這是從安縣嘴里省下來(lái)的，還有那些耕地損失，我們要對得起這塊地。”朱子瑜說(shuō)，“要知道通常來(lái)說(shuō)，城市越小人均用地會(huì )越大。因此小城鎮規劃往往容易大手大腳，這是規劃師要克制的。按照國家標準，少數民族城鎮人均建設用地指標可以達到140平方米以上，我們在設計新北川時(shí)堅持做到106平方米以?xún)?，力求緊湊再緊湊。這幾乎快接近大中城市水平了。”

    任何浪費、追求占地面積的設計趨勢在新北川都要被警惕。“‘小城市尺度’始終是新北川的分寸。”朱子瑜說(shuō)。避免土地浪費之外，如果北川在搬遷過(guò)程中丟失了它羌族特點(diǎn)的民族風(fēng)格和川西特色的地域風(fēng)格，這次新城再造同樣是失敗了。搬遷中涉及一個(gè)難題，北川是羌族，而搬遷地的原住民是漢族，他們有著(zhù)不同的生活習慣和文化記憶，怎么讓這兩批人在新城市中都沒(méi)有陌生感？“我們保留了老北川富有特色的所有地名，用原來(lái)村子的村名命名新的安置小區，這樣，生活在這里的人很容易在新和舊之間找到對應關(guān)系。”“另外，整個(gè)城市是一個(gè)路網(wǎng)嚴密緊湊的格局，每個(gè)地塊都不大，200米一個(gè)街坊，沒(méi)有高層和小高層，最寬的山東援建的‘齊魯大道’是30米紅線(xiàn)，因為北川最重要的基礎設施都被安排在這條路上，其他的主干道都只有20米，也就是說(shuō)最多只有4車(chē)道。”朱子瑜說(shuō)，“它不能成為大城市的復制品或者微縮版。”

    克服大城市的誘惑，對于北川規劃來(lái)說(shuō)，是個(gè)不小的挑戰。“設計師的頭腦中也有很多城市生活和規劃的教條，我們要克服被這些固有觀(guān)念所左右。”朱子瑜說(shuō)，“比如，要不要給新城設計‘組團’？要不要‘功能分區’？要不要設計‘環(huán)路’？這些城市教科書(shū)式的概念并不一定適合北川。‘組團’是這些年大城市反思過(guò)度擴張的產(chǎn)物，幾十萬(wàn)人的城市需要組團，但對一個(gè)5萬(wàn)人的小城市來(lái)說(shuō)就完全不是這么回事。‘功能分區’也是一樣，大城市是因為生活被過(guò)度干擾而產(chǎn)生的分區的概念，小城鎮就是應該商業(yè)和居住交錯，分區反而會(huì )弱化城市的內在聯(lián)系。”“城市環(huán)路的設計是我最終否決的一個(gè)方案，實(shí)際上，小城鎮在這點(diǎn)上跟大城市完全不同，它不僅不需要依靠環(huán)路來(lái)避免進(jìn)城交通，反而它需要過(guò)境交通給它帶來(lái)物流和人氣，這對將來(lái)要依靠旅游的北川非常重要。”■

    (三聯(lián)生活周刊)

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