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中國不宜采用低價(jià)中標

作者：鋼結構網(wǎng)    
時(shí)間：2009-12-23 10:02:22 [收藏]

        在我國目前的大環(huán)境下，工程招標特別是一些遠未達到自由競爭的要害行業(yè)工程招標不適宜采用國際上流行的低價(jià)中標法。
    我國的工程招投標歷史還不長(cháng)，普遍采用招投標來(lái)發(fā)包工程，則是近幾年來(lái)的事。自從我國實(shí)行招投標以來(lái)，有個(gè)問(wèn)題一直在政府部門(mén)、業(yè)主、施工企業(yè)與學(xué)者之間爭論不休。那就是：我國的工程招投標工作應不應與國際接軌？問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于我國是否應采取國際工程招標中流行的低價(jià)中標制度？
    贊成者認為，從保護投資者利益的角度出發(fā)，低價(jià)中標是市場(chǎng)經(jīng)濟的必然選擇。但低價(jià)中標如何保證工程質(zhì)量，在當前多數工程投資方為國家的前提下，似乎贊成者也找不到有效的方法。
    反對者則抓住工程質(zhì)量大做文章，認為采取低價(jià)中標制度必然導致施工企業(yè)惡性競爭，從而最終使工程質(zhì)量無(wú)法保障，要不就是造成大量的“釣魚(yú)工程”，出現投標者先是以低價(jià)取得工程承包權，然后再在工程施工過(guò)程中與業(yè)主討價(jià)還價(jià)，最終結算價(jià)遠遠超出合同價(jià)。另外，反對者還認為，低價(jià)中標將使施工企業(yè)的生存環(huán)境進(jìn)一步惡化，使一些國有企業(yè)破產(chǎn)，給社會(huì )帶來(lái)不安定因素。
    筆者在電力行業(yè)從事投標工作已過(guò)10年，以個(gè)人的實(shí)際工作經(jīng)驗和對國際工程招投標的了解，深深體會(huì )到；在中國目前的大環(huán)境下，工程招標不適宜采用國際上流行的低價(jià)中標法。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)。
    我國特有的投資主體結構
    招投標是一種徹頭徹尾的市場(chǎng)行為，招投標最初產(chǎn)生的原因也是為了切實(shí)保障投資者的利益。作為出資方，投資者希望能有一種有效的方法來(lái)確定合理的工程造價(jià)。但在信息不對稱(chēng)的情況下，投資方一般沒(méi)有工程經(jīng)驗，采用協(xié)商的手段，一來(lái)難以有效降低價(jià)格，二來(lái)所費成本較高。在這種情況下，借鑒貨物拍賣(mài)產(chǎn)生了工程招投標。從世行“菲迪克合同范本”就可以看出：招投標工作的根本目的就是，投資方利益至上。假設在一市場(chǎng)內，投資方的利益不能得到有效的保護，那么很快就會(huì )沒(méi)有人肯出錢(qián)投資，最終導致市場(chǎng)的萎縮。在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟里，投資主體往往是私人投資者，即使象世行這樣的投資人也基本是由各國財團組成。這些分散的投資主體最關(guān)心的就是收益，高風(fēng)險的投資會(huì )讓他們卻步。在這種情形下，保護投資者就等于保護了市場(chǎng)，各國政府在保護投資者的態(tài)度上是非常堅決的。
    反觀(guān)我國，大型基本建設的投資主體大多都是國家，或是由國家完全控股的大企業(yè)。這樣的投資主體，沒(méi)有或是很少有降低造價(jià)的沖動(dòng)。因而在我國，招標從來(lái)不是一種自發(fā)性行為，而是一種政府強制性行為。從1979年根據世行貸款的要求開(kāi)始，到目前實(shí)行的《招標投標法》，無(wú)一不體現出我國工程招投標的強迫性?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，如果缺少了國家的強制性措施，中國的招投標市場(chǎng)將會(huì )消失，自發(fā)要求的情況下，投資者的目的再明白不過(guò)：那就是要達到經(jīng)濟最優(yōu)化，即在保證質(zhì)量的前提下投資最省。要保證做到這一點(diǎn)，自由市場(chǎng)最終將迫使招標方做到“公開(kāi)、公平與公正”。反觀(guān)強制實(shí)施，規則制定者的本意肯定是好的，但實(shí)施者有自己的獨立意志，無(wú)論規則制定的多么完善，在實(shí)施的過(guò)程中總有一些可資利用的漏洞。
    此外，我國的工程建設投資主體基本上是一些原來(lái)計劃經(jīng)濟時(shí)代的行業(yè)主管部門(mén)（改制后的企業(yè)仍有這種性質(zhì)），實(shí)行工程招投標后，自然要求這些主管部門(mén)放棄其原來(lái)的一些管理職能，這需要一個(gè)較為漫長(cháng)的過(guò)程，尤其在中國這個(gè)封建傳統較為久遠的國家。這些行業(yè)主管部門(mén)的原下屬施工企業(yè)，也不愿失去原來(lái)的“保護”，他們倚仗與主管部門(mén)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，想方設法影響投資部門(mén)，使招投標工作在具體實(shí)施時(shí)偏向于自己。而主管部門(mén)也往往礙于情面，找出各種各樣的理由來(lái)保護自己行業(yè)內的施工企業(yè)，在這樣的環(huán)境下制定出來(lái)的招投標規則當然不可能會(huì )以低價(jià)中標為主。
    未能建立權威的技術(shù)監督機制
    低價(jià)中標首先有一個(gè)前提：即必須對投標方案做出正確的評價(jià)，國內投標在這一點(diǎn)上做得很不夠。技術(shù)標評選時(shí)往往是走過(guò)場(chǎng)或是憑自己的印象打分，而未能對施工單位的方案設計做出綜合、認真的評價(jià)。
    造成此種現象的主要原因是目前的專(zhuān)家庫制度設計不合理。專(zhuān)家評標小組的成員主要（當中也有投資方代表）是從專(zhuān)家庫當中隨機挑選出來(lái)的，這從一個(gè)方面保證了評標的公正性。但對門(mén)類(lèi)的劃分不清或不夠細，專(zhuān)家們對自身專(zhuān)業(yè)以外的問(wèn)題不了解，也就無(wú)從對施工設計做出合理或不合理的評價(jià)。例如，變電站的電氣安裝工程，評標時(shí)完全有可能全部都是電氣專(zhuān)業(yè)以外的專(zhuān)家，雖然電力工程有其互通性，但要求土建工程師對電氣技術(shù)方案做出一個(gè)中肯的評價(jià)，的確是勉為其難。專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)知識在評標時(shí)無(wú)用武之地，當專(zhuān)家不能用經(jīng)驗和常識來(lái)判斷一個(gè)技術(shù)方案的好壞，而作為評標組成員，他又必須給出結論。就迫使專(zhuān)家只能在技術(shù)標書(shū)的包裝、版面安排上吹毛求疵，不能不說(shuō)是我國當前招投標制度的一大弊病。
    此外，評標小組中的專(zhuān)家們大多不是投資方的代表，也非受投資方的雇用，我們很難想象在毫無(wú)約束力的條件下，他們會(huì )切實(shí)對投資方負責。這種責任感的強弱，往往關(guān)系到利害問(wèn)題上是否能做到據理力爭。相反，我們的專(zhuān)家多數是隨大流，對模棱兩可的問(wèn)題不明確表態(tài)，害怕遇到激烈的爭論，對技術(shù)標的評判的結果顯得有些漠不關(guān)心。為什么？因為他們不需要對自己的行為負責，挑選的方案再好，他們不會(huì )得到任何嘉獎，方案再差（只要不出現重大事故），也不會(huì )對其有任何利益損害，甚至對其聲譽(yù)也無(wú)甚影響。
    反觀(guān)國際上的投標，投資方對技術(shù)專(zhuān)家們是非常倚重的。如何尋找合格、稱(chēng)職的專(zhuān)家小組，投資方并不需要花太多精力，市場(chǎng)上有足夠數量的投標咨詢(xún)公司可供選擇。這些咨詢(xún)公司完全獨立于投資方之外，它受投資方的雇傭，對投資方負責。但在信息完全不對稱(chēng)的情況下，投資方如何能夠做到對咨詢(xún)公司的有效控制？市場(chǎng)法則起了關(guān)鍵的作用，不能令投資方滿(mǎn)意的咨詢(xún)公司將很快被市場(chǎng)淘汰。合格的咨詢(xún)公司儲備了大量各式各樣的專(zhuān)業(yè)人才，來(lái)滿(mǎn)足不同類(lèi)型的工程建設需要。這些專(zhuān)家不僅具有良好的知識儲備，同樣具有豐富的現場(chǎng)經(jīng)驗，基本上能夠識別施工單位的弄虛作假。
    投資方當然希望將工程造價(jià)壓得越低越好，但要保證工程質(zhì)量就必須保證相應的投入。這是一個(gè)悖論，投資方只能在這個(gè)悖論中追求平衡，片面的強調其中任何一個(gè)因素，結果都只會(huì )適得其反。
    國際上，技術(shù)專(zhuān)家對施工設計的評判非常重要，是評價(jià)標書(shū)的重要指標。因而，投資方要求專(zhuān)家小組對技術(shù)方案的了解深度也絕非國內可以比擬。例如，世行在我國最早的投資項目之一魯布格水電工程，日本方面的報價(jià)比中方報價(jià)低60％左右，如果放在國內，早已成為廢標。結果經(jīng)過(guò)專(zhuān)家小組的論證后，認為其施工工藝確有先進(jìn)之處，完全可行，最終確定由日本方中標。魯布格水電工程也由此成為我國工程招投標歷史上的一個(gè)里程碑。
    招標方的傾向性
    雖然2000年頒布的《中華人民共和國招標投標法》和《評標委員會(huì )和評標方法暫行規定》中有明確規定，評標可以采用“最低投標價(jià)法”和“綜合評分法”兩種方式，但真正采用前一方式的，極為罕見(jiàn)。究其原因，無(wú)非是因前者的客觀(guān)性太強，使招標方難以操控投標結果，而后者有三分之一以上的分數是主觀(guān)評分，招標方可以操作的空間自然大許多。
    當前，招標方違反“公平”原則的行為屢見(jiàn)不鮮。有的招標方不按規定，全部專(zhuān)家小組成員均由自己認命；有的則在招標文件中列明一些明顯有利于個(gè)別單位的條款；還有的則是在評標時(shí)由投資方的專(zhuān)家明確表示支持某一投標單位。
    招標方的傾向性出自以下三個(gè)原因：首先是犧牲價(jià)格保質(zhì)量。在政策允許的范圍內，招標方不愿意承擔任何質(zhì)量方面的風(fēng)險，導致工程的性?xún)r(jià)比扭曲。我國對工程質(zhì)量采取終身責任制，而相應地對工程造價(jià)的限制卻不甚嚴格?！盎ㄥX(qián)保質(zhì)量”是建筑界最流行的一句口號，這看似有道理，其實(shí)是極大有浪費，同時(shí)也為工程施工時(shí)的“權力尋租”大開(kāi)方便之門(mén)。
    錢(qián)花多少并不需要負責，且這錢(qián)又并非自己的，投資方自然不怎么心疼；其次是招標方為行業(yè)內的施工企業(yè)作考慮。前面提到過(guò)，在產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)作為投資方的情況下，其下屬的施工企業(yè)憑借其與主管部門(mén)多年的良好關(guān)系，必然對招標方的決策產(chǎn)生一定影響。也許這并非招標方的初衷，但在實(shí)際中的確難以避免；最后就是“權力尋租”。因愈客觀(guān)的評價(jià)標準，愈難以進(jìn)行“尋租”活動(dòng)。
    如果僅以“最低標價(jià)”作為評審標準，那么投資方左右投標結果的能力將會(huì )大大降低，也就等于中標結果將完全由市場(chǎng)決定。投資方手中的權力將大大削弱，“權錢(qián)交易”的成本將極大幅度地提高。因而近年來(lái)國家雖然一再要求投資方應談出具體的招標工作，而投資方遲遲不愿交出手中權利的原因也就在此。
    從上面的分析我們可以看出：我國目前的工程投標之所以無(wú)法與國際接軌，其根本原因在于我國當前的投資結構不合理。其實(shí)，私有化在20世紀60年代已成為全球性風(fēng)潮，一些原來(lái)被經(jīng)濟學(xué)家認為不適宜私有化的部門(mén)和行業(yè)也紛紛卷入其中。例如電信業(yè)、國家鐵路等，至于電力和能源工業(yè)，一些國家如美國自始至終都未曾有過(guò)國家壟斷。
    在國家壟斷的行業(yè)內，是不存在完全的市場(chǎng)競爭的，因為政府作為國有資產(chǎn)的代言人，必然會(huì )自覺(jué)或不自覺(jué)地干預市場(chǎng)，且其行為的正義性不容置疑。20年的改革開(kāi)放，使經(jīng)濟領(lǐng)域內的大部分市場(chǎng)達到或接近達到了自由競爭的狀態(tài)，而在一些所謂的要害行業(yè)，如電信、電力、鐵路等，自由競爭遠未開(kāi)始。
    進(jìn)入WTO后，對市場(chǎng)的開(kāi)放程度要求愈來(lái)愈高，工程投標如何與國際接軌已成為一個(gè)迫在眉睫的問(wèn)題。要在短期內解決面臨的所有問(wèn)題，顯然不大可能，如改變投資產(chǎn)業(yè)結構就非一朝一夕之功。
    就目前的工程投標來(lái)說(shuō)，仍有不少可以改進(jìn)的地方：第一是加強立法，可以根據近年來(lái)投標工作中出現的一些問(wèn)題，制定相應的管理條例。例如詳細規定投資方不允許有任何偏袒性行為，不允許有任何形式的加分等。第二是大力發(fā)展投標咨詢(xún)機構，且其中立性必須得到保證，嚴禁投資方以任何方式入股或成立投標咨詢(xún)機構。第三是對投標市場(chǎng)進(jìn)行進(jìn)一步細分，規模不同，適應的施工企業(yè)也不一樣。盡量減少邀請招標或議標等投標方式，防止“內部人操作”，增加公開(kāi)招標的比率?？偟氖且偈刮覈墓こ陶型稑斯ぷ鬟~上新的臺階。
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