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土地管理法將做重大修改

作者：鋼結構網(wǎng)    
時(shí)間：2009-12-23 10:03:00 [收藏]

    文章來(lái)源：經(jīng)濟觀(guān)察報
    　　正在修訂的《土地管理法》中將確認集體建設用地、宅基地和農用地使用權流轉的合法性。

    　　消息人士稱(chēng)，該修改建議一旦落實(shí)，令人困擾的“小產(chǎn)權房”問(wèn)題將不復存在，農民征地補償標準將有具體的市場(chǎng)價(jià)值參照，“以土地換身份”、“農民社?！钡葐?wèn)題或將迎刃而解。

    　　農地流轉合法化

    　　本報獲悉，《土地管理法》正由國土資源部政策法規司修改當中。從目前已經(jīng)完成的修改建議看，在該法修改建議的核心部分，土地所有權和使用權相關(guān)章節中，明確規定：“農民集體依法通過(guò)有償取得的集體建設用地使用權可以轉讓、出租和抵押。農民集體成員通過(guò)無(wú)償分配取得的集體建設用地使用權，經(jīng)批準后可以轉讓、出租和抵押?！?

    　　對宅基地，修改建議也明確，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。經(jīng)批準，宅基地使用權可依法轉讓、出租和抵押；但轉讓后，不得再申請宅基地。

    　　與此同時(shí)，農用地使用權也被納入正常市場(chǎng)交易范圍，可以轉讓、轉包、互換、入股、繼承、抵押。

    　　這意味著(zhù)相對于現行法律，修改建議有關(guān)于集體土地使用權流轉的內容發(fā)生了質(zhì)的變化?，F行《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設?！爆F行《擔保法》也規定：“鄉鎮、村企業(yè)的土地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業(yè)的廠(chǎng)房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時(shí)抵押?！薄案?、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！?
    　　
    　　而修改建議中除了在涉及耕地保護等問(wèn)題時(shí)對用途進(jìn)行限定外，其余皆松綁。

    　　這種調整解除了小產(chǎn)權房問(wèn)題的法律障礙。按照在房地產(chǎn)交易中采取的“地隨房走”的法律原則，房屋所在的土地不能依法轉讓導致在該土地上自建的房屋依法亦不能買(mǎi)賣(mài)。這就是“小產(chǎn)權房”在法律上難以成立的根本原因。

    　　考慮到社會(huì )影響和改革的主方向，眼下各地的集體土地流轉試驗在用途上嚴格限制開(kāi)發(fā)商品房，并未對小產(chǎn)權房做出實(shí)質(zhì)性突破。

    　　2007年頒布的《物權法》規定，集體建設土地和宅基地使用權的取得、行使和轉讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國家有關(guān)規定。該規定意味著(zhù)沿用現行法，但也被理解為為將來(lái)放開(kāi)集體土地使用權流轉預留了空間。

    　　內部人士表示，產(chǎn)權改革實(shí)踐在很多領(lǐng)域已經(jīng)突破現有《土地管理法》。近幾年，來(lái)自經(jīng)濟和法律界的學(xué)者大多呼吁盡早建立集體建設土地、宅基地和農用地使用權的合法流轉體系。

    　　據稱(chēng)，此前國土資源部?jì)炔繉τ陬?lèi)似宅基地的流轉等問(wèn)題仍有分歧，但修改建議顯示，該討論在國土資源部?jì)炔恳殉醪竭_成共識。

    　　二次土改

    　　集體土地的合法流轉意味著(zhù)城市居民和農民享受同等的權利。城市居民不僅可以購買(mǎi)一度只能限于農村居民內部流轉的宅基地自己建房，也可以受讓、承包或者租賃集體土地用于投資、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。而且這些土地的使用權可以抵押、入股以獲得金融支持和擴大發(fā)展。

    　　這種變革對于農村則被學(xué)界認為是“二次土改”。中國社科院農村發(fā)展研究所研究員王小映認為，城市居民的土地和住房使用權可以賣(mài)給農民，農民的土地使用權卻不能轉讓?zhuān)r民沒(méi)有得到同等國民待遇。不能統一地權和使用制度，市場(chǎng)就是分割的，農民的土地資產(chǎn)價(jià)值就是貶損的，在征地補償中就會(huì )吃虧。
    　　
    　　除征地補償問(wèn)題外，《土地管理法》的修改也有利于解決在城鄉統籌過(guò)程中農民的社會(huì )保障問(wèn)題。國家發(fā)展與改革委員會(huì )國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所副研究員賈若祥認為，對于現在的農民來(lái)說(shuō)，土地實(shí)際就是生活保障。戶(hù)籍制度改革其實(shí)從根本上來(lái)說(shuō)也不在于戶(hù)籍本身，關(guān)鍵在于與其掛鉤的社會(huì )福利制度。

    　　這也意味著(zhù)城鄉統籌的一大步。城鄉統籌包括推進(jìn)公共服務(wù)一體化、戶(hù)籍制度改革和農村生產(chǎn)要素市場(chǎng)一體化。都江堰市統籌城鄉工作局局長(cháng)羅朝鵬表示，成都城鄉統籌正著(zhù)力于農村產(chǎn)權制度改革，這才是改革的核心內容。

    　　目前各地已在城鄉統籌中推進(jìn)公共服務(wù)一體化方面做出很多努力。但在短期內由財政投入解決農民進(jìn)城之后的社會(huì )保障仍然困難。此前，天津等地已嘗試以土地換社會(huì )保障和城市居住用地，即農民交出自己的宅基地參與集體合作，以此換來(lái)城市居住用地和社會(huì )保障。
    　　
    　　不過(guò)這種做法受到了普遍質(zhì)疑，相關(guān)的一些試驗也陷于停頓。部分學(xué)者和官員認為，一旦放開(kāi)實(shí)際使用權歸屬個(gè)體化宅基地和農用地流轉，農民將喪失生活保障。但這樣的觀(guān)點(diǎn)同樣也被質(zhì)疑為忽視市場(chǎng)的作用和農民的意愿，沒(méi)有公平的市場(chǎng)價(jià)格參照，隨著(zhù)股份化和公司化發(fā)展，農民的利益同樣無(wú)法得到保障。

    　　王小映說(shuō)：“有了個(gè)體的交易，市場(chǎng)才會(huì )形成價(jià)格，農民才知道自己土地的真正價(jià)值?！钡且鹬貍€(gè)體的權利就需要法律上的確認。

    　　2007年，廣東集體建設用地改革在進(jìn)入到宅基地流轉試驗階段時(shí)也無(wú)法推進(jìn)，導致無(wú)法建立真正的集體土地流轉市場(chǎng)，現行法律約束是一個(gè)關(guān)鍵因素。

    　　賈若祥則表示，開(kāi)放農村生產(chǎn)要素市場(chǎng)，提高農民收入，將可以在更長(cháng)時(shí)間內持續拉動(dòng)中國經(jīng)濟增長(cháng)。

    　　不過(guò)，消息人士稱(chēng)，土地管理法的修訂工作目前仍由國土資源部政策法規司統一協(xié)調，尚未報送國務(wù)院。今年10月交全國人大審議已無(wú)可能，新修改的《土地管理法》最快也要在明年上半年公布。

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