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4萬(wàn)億投資的民生考驗：直接刺激消費仍不夠

作者：鋼結構網(wǎng)    
時(shí)間：2009-12-23 10:03:41 [收藏]



    11月5日，中央政府終于出手總額度為4萬(wàn)億的兩年經(jīng)濟振興計劃，來(lái)應對中國經(jīng)濟蘊涵的下滑風(fēng)險。這一系列的政策組合向市場(chǎng)釋放了一個(gè)強烈的信號：正像1997年亞洲金融危機時(shí)一樣，時(shí)隔10年之后，中央政府再次強力啟動(dòng)投資，以達到快速提振經(jīng)濟之效。

    接下來(lái)的問(wèn)題則是，這4萬(wàn)億投資將怎么花？在投資拉動(dòng)的同時(shí)，民生福利將會(huì )增加多少？固定資產(chǎn)投資對提升經(jīng)濟的效果如何？這些都是“4萬(wàn)億的民生考驗”。

    4萬(wàn)億花在哪里？

    與出口拉動(dòng)和啟動(dòng)消費比起來(lái)，4萬(wàn)億政府投資拉動(dòng)，無(wú)疑是對經(jīng)濟改善見(jiàn)效最快的手段

    中國有可能成為世界上最大的核電國家。

    11月12日，廣東陽(yáng)江核電工程和浙江秦山核電廠(chǎng)擴建工程在國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上獲得批準，由此開(kāi)啟了世界上最宏大的核電發(fā)展計劃，這使得在經(jīng)濟飛速發(fā)展過(guò)程中一直面臨能源緊張的中國，未來(lái)可能緩解一些壓力。

    這兩項投資總額為955億元的核電工程，只是中國政府入冬以來(lái)4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟增長(cháng)方案的冰山一角。就在同一天，國務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，一共核準審批了數額為2千億元的固定資產(chǎn)投資項目，其中包括西氣東輸二線(xiàn)項目東段工程，以及一批水利工程和民用機場(chǎng)項目。

    這些計劃使中國未來(lái)有可能恢復到過(guò)去那種到處施工的火熱場(chǎng)面。最近兩個(gè)月以來(lái)，在美國經(jīng)濟危機的影響下，這樣的場(chǎng)面已經(jīng)不多見(jiàn)了。

    十年后再次強力啟動(dòng)投資

    時(shí)隔十年，中國政府重選了1998年時(shí)中國應對亞洲金融危機時(shí)的政策措施――即強力啟動(dòng)投資。

    “要為中國未來(lái)十年的發(fā)展做一個(gè)更好的鋪墊。最近十年是中國發(fā)展的黃金十年，這是上一次積極財政政策的一個(gè)結果；這次就是要再提振一次，在一個(gè)更高的平臺上再增長(cháng)十年?！眹野l(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院投資研究所戰略室主任劉立峰對《中國新聞周刊》表示，這次和1998年積極財政政策的可比性，就在于投資提振經(jīng)濟的立竿見(jiàn)影的效果。

    11月5日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議確定了一項規?？涨暗呢斦碳し桨?。根據該方案，中國未來(lái)兩年將在基礎設施和社會(huì )福利方面支出約4萬(wàn)億元人民幣――這相當于2007年中國GDP的六分之一，全社會(huì )固定資產(chǎn)投資的三分之一，財政總收入的五分之四，來(lái)防止經(jīng)濟增速的過(guò)快下滑。

    11月5日這一天開(kāi)始，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議便頻繁召開(kāi)，并密集發(fā)布不同的利好信息和政策措施：

    11月10日，在北京召開(kāi)的各省(自治區、直轄市)人民政府和國務(wù)院部門(mén)主要負責同志會(huì )議上，國務(wù)院總理溫家寶進(jìn)一步要求“出手要快，出拳要重，措施要準，工作要實(shí)”。

    當天，國家發(fā)改委部署了首批1000億元中央投資，并明確投向11個(gè)部委。

    雷厲風(fēng)行的應對舉措，無(wú)疑是對近兩個(gè)月來(lái)全球金融危機和經(jīng)濟危機深化的擔憂(yōu)所致。在新近公布的10月份主要經(jīng)濟數據中，居民消費價(jià)格總水平(CPI)和全國房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)景氣指數，延續此前數月的回落趨勢；全國規模以上工業(yè)企業(yè)(年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入500萬(wàn)元以上的企業(yè))增加值同比增長(cháng)8.2%，創(chuàng )下2001年11月以來(lái)中國月度工業(yè)生產(chǎn)增速新低(扣除春節月份),是1998年以來(lái)為數不多的工業(yè)增速低于9%的月份之一。而社會(huì )消費品零售總額和城鎮固定資產(chǎn)投資也首次出現減速。

    也就是說(shuō)，不管是企業(yè)投資的速度還是老百姓花錢(qián)的速度以及價(jià)格，都已經(jīng)降下來(lái)了不少。

    與出口拉動(dòng)和啟動(dòng)消費比起來(lái)，政府投資拉動(dòng)無(wú)疑是對經(jīng)濟改善見(jiàn)效最快的手段。但是，與以往投向房地產(chǎn)等領(lǐng)域不同，今年的投資方向有了明顯不同――以第四季度投入的第一批1000億元中央投資分配方向看，民生內容和基礎設施建設等固定資產(chǎn)投資最受政府青睞。

    國家發(fā)展改革委副主任穆虹11月14日宣布，第四季度的1000億元分配如下：250億元用于加快鐵路、公路、機場(chǎng)等重大基礎設施建設；100億元用于加快建設保障性安居工程；130億元用于加快醫療衛生、教育文化等社會(huì )事業(yè)建設；60億元用于加快自主創(chuàng )新和結構調整；340億元用于加快農村民生工程和農村基礎設施建設，120億元用于加快可創(chuàng )新和結構調整。

    此次經(jīng)濟刺激方案中，“民生”是投資的主題詞，而保障性住房是其中最大的一塊。住房和城鄉建設部表示，未來(lái)三年將會(huì )有9000億元投資于廉租房、經(jīng)濟適用房以及棚戶(hù)區改造工程。

    農業(yè)是民生保障的另外重要一環(huán)。農業(yè)部新增農業(yè)建設項目投資計劃中，涉及中央投資總計51.5億元，主要用于農村沼氣、動(dòng)物疫病防治、農產(chǎn)品質(zhì)量安全、墾區危房改造等直接關(guān)系農村“民生”內容。

    民生之外，交通等基礎設施建設是投資大項。這也預示著(zhù)，未來(lái)中國人極有可能會(huì )開(kāi)車(chē)飆上更好的公路，坐上更快更舒適的鐵路，用上像北京新航站樓那樣的大廳，以及更多的地鐵。

    交通運輸部預期今后兩年，交通固定資產(chǎn)投資保持年均1萬(wàn)億元的規模，中國民用航空局也希望今后兩年新建項目超過(guò)4000億。鐵道部則透露，今后三年的鐵路計劃投資規模將超過(guò)3.5萬(wàn)億元，其中明年計劃完成投資達到6000億元，約是今年建設投資的1倍左右。

    直接刺激消費還不夠

    然而，在11月5日國務(wù)院常務(wù)會(huì )議確定的十項措施中，盡管民生大單不少，但直接針對消費的并不多。一些專(zhuān)家坦言，“民生保障等內容還是比較少”。

    本次促進(jìn)消費的政策措施主要體現在兩個(gè)方面。首先，直接增加農民收入，即提高明年糧食最低收購價(jià)格，提高農資綜合直補、良種補貼和農機具補貼等標準。

    其次，提高低收入群體等社保對象待遇水平，增加城市和農村低保補助，繼續提高企業(yè)退休人員基本養老金水平和優(yōu)撫對象生活補助標準。

    輿論認為，提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)可以增加居民收入，進(jìn)而直接促進(jìn)城鎮居民消費。盡管人們對此呼聲很高，甚至有人認為個(gè)人所得稅起征點(diǎn)應該從現在的2000元直接提高到8000元。但是這一能夠直接拉動(dòng)消費的措施，目前并沒(méi)有直接列入政策調整的內容。

    人力資源和社會(huì )保障部勞動(dòng)工資研究所所長(cháng)蘇海南告訴《中國新聞周刊》，在4萬(wàn)億財政刺激方案中，目前還沒(méi)有針對社保的整體方案和細化標準，“社保標準屬地化，國家只是提出這個(gè)要求，各地分頭去落實(shí)?！彼f(shuō)，“政府能做的只是中央這個(gè)大盤(pán)子，這個(gè)由發(fā)改委去做，現在還沒(méi)有出來(lái)?！?br />
    社會(huì )保障與民生、消費密切相關(guān)，此前人們寄望甚高，但目前尚無(wú)信息表明，本次積極的財政政策將為此投入多少。

    由于社保缺位，中國總儲蓄額約占GDP的60%，消費能力沒(méi)有得到充分釋放，在出口和出口受限的情況下，消費對經(jīng)濟的拉動(dòng)作用沒(méi)能得到應有的體現。

    高度依賴(lài)出口和投資拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的模式，在持續了30年之后，目前已經(jīng)難以為繼。

    中國社會(huì )科學(xué)院金融研究所中國經(jīng)濟評價(jià)中心主任劉煜輝認為，這一輪的危機是結構性危機，是最近十年全球經(jīng)濟模式的一種反思。也就是說(shuō)美國只消費，中國只儲蓄和投資，這樣一種搭配的經(jīng)濟模式，造成全球經(jīng)濟越來(lái)越失衡，越來(lái)越嚴重，最后只能以一種危機的方式來(lái)調節。

    “要保證投資效益”

    “要通過(guò)投資來(lái)達到收益性，不僅僅要考慮怎么通過(guò)投資渠道花錢(qián)出去?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員徐東華對《中國新聞周刊》說(shuō)，財政刺激方案“要保證投資效益，比如，鐵路、公路，一些好的項目收益性都是很好的，我們要達到以債養債的目的，而不是簡(jiǎn)單地花錢(qián)?！?br />
    鐵道部發(fā)展計劃司司長(cháng)楊忠民認為，明年計劃完成的6000億元鐵路基建投資規模，需要鋼材2000萬(wàn)噸、水泥1.2億噸，估計對GDP的拉動(dòng)可以達到1.5個(gè)百分點(diǎn)。

    “擴大內需，鐵路先行，具有很大的戰略意義?！?國家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院投資研究所戰略室副主任王元京認為，國際國內、地區之間、產(chǎn)業(yè)之間，都會(huì )因為鐵路等基礎設施的擴張而產(chǎn)生新的交換，“鐵路可以解決當前的瓶頸問(wèn)題，包括中間品和下游產(chǎn)品之間的聯(lián)系?！彼f(shuō)。

    王元京告訴《中國新聞周刊》，中國的產(chǎn)業(yè)結構是“中間大，兩頭小”，“中間品生產(chǎn)能力超前，尤其是鋼鐵、水泥等非常強，以前是靠出口來(lái)平衡的，現在就要靠?jì)刃??！彼J為，政府舉措中的基礎設施建設和房地產(chǎn)等，從戰略上衡量，都是和整個(gè)產(chǎn)業(yè)結構調整有關(guān)系。

    “現在，還是要靠縮小差距、擴大城市化率，通過(guò)社保等改善人們的消費條件，然后再拉動(dòng)這方面的消費?！蓖踉┱J為，這個(gè)過(guò)程的傳導具有周期性，需要有相當的時(shí)間，“中間品行業(yè)可以拉動(dòng)民生和基礎設施，為消費創(chuàng )造條件?！?br />
    以保障性住房為例，未來(lái)三年每年住房保障投資3000億元，可以帶動(dòng)上下游投資3000億元，還可以創(chuàng )造200萬(wàn)～300萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。未來(lái)三年的9000億元住房保障投資，可以拉動(dòng)4.5萬(wàn)億元的固定資產(chǎn)投資和6.75萬(wàn)億元的GDP。

    相比之下，社保等長(cháng)效機制并不能很快產(chǎn)生經(jīng)濟效益，而且積重難返，這在一定程度上削弱了對其投入的現實(shí)考量。劉立峰告訴《中國新聞周刊》：“現在真正能保的也就是百分之零點(diǎn)幾的人，像公務(wù)員等，這樣社保投入就是泥牛入海?！?br />
    世界銀行高級副行長(cháng)、首席經(jīng)濟學(xué)家林毅夫認為，4萬(wàn)億元財政刺激方案，有助于確保中國經(jīng)濟維持8%至9%的較快增速，“如同溫家寶總理所言，中國通過(guò)采取積極措施確保自身經(jīng)濟保持平穩較快發(fā)展，這已經(jīng)是對世界經(jīng)濟的最大貢獻?！绷忠惴?1日晚間在針對亞洲媒體的小型電話(huà)會(huì )議上如此表示。 4萬(wàn)億將從哪來(lái)

    從短期來(lái)看，發(fā)國債等財政手段對通貨膨脹形成的壓力不太大。但從長(cháng)期看，通貨膨脹仍有抬頭的可能

    巨額資金如何籌措？“國家將會(huì )調整明后年的財政預算資金，鐵路、公路等相關(guān)部門(mén)的政府收費基金也將納入其中?！?財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)蘇明對《中國新聞周刊》記者說(shuō)。

    發(fā)行國債

    在11月14日國新辦的“擴大內需促進(jìn)經(jīng)濟平穩較快增長(cháng)”新聞發(fā)布會(huì )上，發(fā)改委副主任穆虹稱(chēng)，到2010年底，中央投資安排將達到1.18萬(wàn)億元。

    “這1.18萬(wàn)億元資金，其實(shí)是以中央財政為主導，相關(guān)部門(mén)政府收費基金為補充來(lái)解決的?！碧K明說(shuō)。

    比如交通部門(mén)的養路費，鐵道部的鐵路建設基金，水利部的水利建設基金等，雖然名義上不是政府的財政收入，但都要用在10項涉及的基建項目中。

    但是，以目前中央財政的支付能力，支付未來(lái)投資能否足夠？

    社科院財貿所財貿研究中心副主任楊志勇向《中國新聞周刊》介紹，自1998年以來(lái)，中央的財政收入一直處于同比快速增長(cháng)的態(tài)勢，今年上半年全國財政收入3.48萬(wàn)億元，與去年同期增長(cháng)30%以上，而去年一年的全國財政總收入是5.1萬(wàn)億元。4萬(wàn)億支出將達到一年財收的80%。

    但今年中央財政收入出現了很大的變化。進(jìn)入三季度后，財政收入增速下降明顯，7、8、9月的增長(cháng)率分別為16.5%、10.1%、3.1%，10月出現了負增長(cháng)，同比下降0.3%，其中，中央財政收入2776.38億元，同比下降8.4%。

    “受經(jīng)濟增長(cháng)放緩、企業(yè)效益下降等多重因素影響，明年的財政收入壓力將繼續增大，因民生和基建投資的安排力度加大，財政赤字率將上升很快?！碧K明說(shuō)。

    在財政出現緊張狀態(tài)下，縮減財政既往的支出可能是策略之一。比如，中央最近削減了部門(mén)公用經(jīng)費，如出國經(jīng)費等，轉移用作擴大內需。

    但僅靠縮減是非常不夠的。發(fā)行國債可能是比較便利的選擇。據德意志銀行日前發(fā)布的報告稱(chēng)，為了保證GDP增長(cháng)8%的速度，中國明年財政或許會(huì )出現4000億左右的赤字。通過(guò)發(fā)行公債來(lái)彌補財政赤字，是世界各國通行的做法。

    財政部副部長(cháng)王軍在14日的國新辦新聞發(fā)布會(huì )上稱(chēng)，1.18萬(wàn)億元資金可以肯定地說(shuō)這會(huì )影響到2009年乃至2010年的預算，但規模在可控范圍內。據了解，中國一直實(shí)行年度國債余額管理制度，這也意味著(zhù)今后兩年的國債余額將擴大。

    《中國新聞周刊》了解，2000年起，國債發(fā)行總量呈現出逐級上升勢頭。2005年超過(guò)7000億元，2006年為8883億元，2007年由于發(fā)行了1.5萬(wàn)億的特別國債，全年國債發(fā)行量達到創(chuàng )紀錄的23483.28億元。

    “為將未來(lái)幾年的對財政的影響降到最小，10年左右的中長(cháng)期國債將加大發(fā)行力度?！碧K明說(shuō)，中國今年的長(cháng)期國債發(fā)行規模為300億，之前幾年也在500億至800億之間。10月30日，國家信息中心的一份研究報告建議2009年中央長(cháng)期建設國債發(fā)行規模擴大到2000億元人民幣。

    但發(fā)行國債，貨幣資金將被回收，市場(chǎng)流通的貨幣量下降，對私人部門(mén)投資會(huì )產(chǎn)生“擠出效應”。

    貨幣增發(fā)

    發(fā)行國債之外，增發(fā)貨幣也是彌補財政赤字的一個(gè)方法，但由此可能會(huì )帶來(lái)的通脹效應，成為增發(fā)貨幣的困擾。

    “增發(fā)貨幣的可能性是有的。但一旦貨幣當局在銀行貸款中把關(guān)不嚴，貸得過(guò)多，就會(huì )導致貨幣發(fā)行的幅度快于經(jīng)濟增長(cháng)速度?！碧K明說(shuō)。

    中國目前的貨幣增速過(guò)緩，成為增發(fā)貨幣的理由。從去年10月起至今年前三季度，中國一直實(shí)行緊縮的貨幣政策。今年10月末，廣義貨幣供應量(M2)增速連續第五個(gè)月走低，狹義貨幣量M1余額同比增長(cháng)8.85%，貨幣增速已連續六個(gè)月走低。

    另外，央行獨立性是制約因財政擴張原因而增發(fā)貨幣的最主要理由?！白?994年實(shí)行銀行結售匯制度以來(lái)，我國的財政透支制度已經(jīng)不存在，即財政部不可以直接向中國人民銀行要錢(qián)。我國的貨幣政策是相對獨立的?！睏钪居抡J為。

    因此，從短期來(lái)看，發(fā)國債等財政手段對通貨膨脹形成的壓力不太大。但從長(cháng)期看，通貨膨脹仍有抬頭的可能。通貨膨脹在很大程度上取決于貨幣的增長(cháng)速度，過(guò)量的貨幣發(fā)行必定會(huì )引起通貨膨脹，并帶來(lái)惡性后果。

    “過(guò)量增發(fā)貨幣，一般只有在所有的財政和貨幣政策都不起效用的時(shí)候，做最后一搏。這次擴大內需完全沒(méi)有必要這么做?！睏钪居抡J為，中央銀行最首要的任務(wù)是以本國幣值穩定促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)，市場(chǎng)經(jīng)濟最主要作用是資源配置，而貨幣起價(jià)格信號作用，一旦幣值不穩，會(huì )帶來(lái)無(wú)法制定政策的后果。

    地方可能增加非稅收入

    國務(wù)院擴大內需、促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)的十項措施中，第九條是在全國所有地區、所有行業(yè)全面實(shí)施增值稅轉型改革，據國務(wù)院十項措施中解釋?zhuān)鲋刀愞D型將減輕企業(yè)負擔共1200億元左右。

    但在擴張性財政的壓力下，減稅很難持續?！柏斦杖朊媾R巨大壓力的同時(shí)減稅要量力而行。就拿增值稅改革來(lái)說(shuō)，目前房屋建筑和汽車(chē)還不能抵稅?！睏钪居抡f(shuō)。

    “我國的稅收制度改革，向來(lái)不是以減稅為目的的，而是要發(fā)揮稅收的作用，進(jìn)行經(jīng)濟結構調整?！碧K明說(shuō)。

    據他介紹，未來(lái)兩年國家將加大稅收結構的調整力度，目前擺在稅收出臺日程的有燃油稅、資源稅和城建維護稅等。

    此前，中國政府多次表示燃油稅將擇機出臺。目前10月份的CPI為4%，物價(jià)處于下行通道，國際油價(jià)從每桶140多美元的高位一路下跌至每桶60多美元。在這一時(shí)機出臺燃油稅，對消費者支出的影響不大，很容易被民眾接受。

    大規模減稅不可能，但大規模增稅也同樣不可能。地方政府的各種非稅收入卻有可能抬頭，增加企業(yè)的負擔。據楊志勇介紹，越是發(fā)達地區這種非稅收入越多。比如此前地方政府賣(mài)地的收入。

    此次4萬(wàn)億的擴張性財政投資來(lái)源，不僅在中央層面，地方政府和社會(huì )資本也占了重要部分。財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康表示，這4萬(wàn)億元投資是中央和地方政府以及金融系統貸款和其他來(lái)源資金(包括可用的國外資金)的總和。

    據楊志勇介紹，目前地方欠債嚴重，且債務(wù)情況如何尚不清楚。地方的各種直接顯性負債、直接隱性負債、顯性負債和隱性負債交錯其中。財政部已將一份有關(guān)加強地方政府債務(wù)管理的方案提交國務(wù)院。

    地方政府本身債務(wù)纏身，如何能拿出錢(qián)擴大內需？“地方很多債務(wù)不是需要立刻償還的，并不影響其適當投資?！碧K明認為，中央投入一部分錢(qián)，將帶動(dòng)地方投資的積極性，也有利于拉動(dòng)地方的GDP增長(cháng)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)不再起支撐作用的狀況下，地方政府很愿意投資。

    而調動(dòng)社會(huì )資本將是未來(lái)兩年的重頭戲。自國家公布擴大內需的10項措施以來(lái)。發(fā)改委所處的北京三里河地區旅店迅速升溫，擠滿(mǎn)了全國各地來(lái)詢(xún)問(wèn)項目的投資者們。

    “今日的財富聚集狀況非1998年時(shí)所能比，一部分手中有大量資金，一旦政策引導到位，這部分錢(qián)將迅速集結?！睏钪居抡f(shuō)。

    這些年政府對投資已經(jīng)建立了一套獎補機制，比如投資補助，一個(gè)1000萬(wàn)的項目，政府投資100萬(wàn)至200萬(wàn)，地方政府再出一些，帶動(dòng)效應就起來(lái)了；還有貼息的手段。比如商業(yè)銀行的貸款利息是5%，政府貼息2%。
    4萬(wàn)億投資將如何監督

    “當前中國預算改革最迫切、最可行的一步是實(shí)行預算的公開(kāi)和透明，從預算編制、審查到執行過(guò)程都要公開(kāi)”

    此次4萬(wàn)億方案中，中央直接投資占1.18萬(wàn)億元，如何管理好這筆巨額資金也成為納稅人關(guān)注的焦點(diǎn)。國家發(fā)改委副主任穆虹近日表示，中紀委、監察部、審計署、財政部、發(fā)改委已經(jīng)組成聯(lián)合檢查組，赴各地全程監控資金使用情況。

    作為全國最高權力機構，全國人大負責審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告。國家行政學(xué)院公共管理教研部教授王滿(mǎn)船在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)預計，國務(wù)院將在明后兩年召開(kāi)的全國人大會(huì )議上提交相關(guān)預算草案。

    盡管4萬(wàn)億計劃中的很多內容此前已經(jīng)公布，比如四川地震災區災后重建基金、提高糧食最低收購價(jià)格等措施；增加社會(huì )保障開(kāi)支，關(guān)注農村低收入群體也在政府的日常預算范圍之內。不過(guò)，究竟有多少項目屬于新增投資，目前尚不明確。

    王滿(mǎn)船認為，屬于4萬(wàn)億投資范圍的項目，不論是既有計劃，還是新增投資，在明后兩年，均需列入當年預算草案。

    頒布于1994年的《預算法》，既未規定預算審批通過(guò)的標準，也未考慮預算被否決的法律后果。

    武漢大學(xué)法學(xué)博士楊方對《中國新聞周刊》表示，由于中國向來(lái)強調人大和政府的議行合一，因此《預算法》起草和審議的過(guò)程中沒(méi)有考慮預算可能被否決，亦在情理之中。目前，預算法修改已被列入十一屆人大立法項目，預料將加強人大審批監督和可操作性。

    中國政法大學(xué)法學(xué)教授蔡定劍認為，全國人大現在基本不具備預算審查的能力。全國有近3000名兼職代表，每年開(kāi)會(huì )時(shí)間不足半個(gè)月，而這些代表又大多是中央和地方各級黨委和政府官員。所以在現行體制下，即便政府預算細化以后，人民代表大會(huì )代表對預算由過(guò)去看不懂，到現在的沒(méi)有時(shí)間看。

    此前，全國人大常委會(huì )曾做過(guò)常委專(zhuān)職化試點(diǎn)。2003年，十屆全國人大常委會(huì )上首次設立了10名“專(zhuān)職常委”。但代表專(zhuān)職化尚未推動(dòng)。

    由于人大對政府未能形成有效監督，以往預算執行中的腐敗和浪費現象難以遏制。僅今年前10個(gè)月，審計署就已審計查處問(wèn)題資金1128億元。審計署審計長(cháng)劉家義認為，有很多違紀違規問(wèn)題都是由于相關(guān)制度還不夠完善造成的。

    蔡定劍認為，目前中國預算改革的重點(diǎn)主要是在政府內部加強行政控制，而不是政治控制，是一種非常有限的改革。而當前中國預算改革最迫切、最可行的一步是實(shí)行預算的公開(kāi)和透明，從預算編制、審查到執行過(guò)程都要公開(kāi)，而不是像現在把預算作為政府機密。從長(cháng)遠看，改革的重點(diǎn)要增強人大對預算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的能力。 本刊記者 / 周政華

    專(zhuān)訪(fǎng)經(jīng)濟學(xué)家陳志武

    關(guān)鍵在于實(shí)現國富民窮的經(jīng)濟轉型

    為應對突如其來(lái)的經(jīng)濟滑坡，11月初中國政府公布了10條經(jīng)濟刺激措施，投資總額超過(guò)4萬(wàn)億元。用2年時(shí)間、花費4萬(wàn)億元，能否維持明后兩年8%的增長(cháng)目標？啟動(dòng)民間消費、拉動(dòng)內需的關(guān)鍵何在？為此，《中國新聞周刊》專(zhuān)訪(fǎng)了美國耶魯大學(xué)管理學(xué)院金融學(xué)終身教授陳志武。

    “2009年經(jīng)濟形勢會(huì )很?chē)谰?br />
    中國新聞周刊：中國政府已經(jīng)將“保8%爭9%”作為2009年經(jīng)濟增長(cháng)目標，你認為未來(lái)2年內4萬(wàn)億元的投資能夠幫助實(shí)現這一目標嗎？你對2009年中國經(jīng)濟增長(cháng)有何預期？

    陳志武：按照這次4萬(wàn)億方案，2009年增速達到8%以上會(huì )有一些困難。主要原因在該方案過(guò)多重視基礎設施投資，僅鐵路就占2萬(wàn)億，而不是用這些錢(qián)重點(diǎn)刺激民間消費，放在降低老百姓儲蓄壓力、推動(dòng)百姓消費。這種方案能帶來(lái)的GDP乘數效應非常有限。

    根據鐵道部的消息，其2萬(wàn)億中，今年年底前會(huì )花去3500億，明年花6000億。我們知道，鐵路投資的經(jīng)濟效果需要很長(cháng)時(shí)間才能表現出來(lái)，對就業(yè)的直接貢獻很少。這9500億開(kāi)支對2009年的GDP貢獻，不會(huì )超過(guò)3000億。

    其次，這次全球金融危機于9月中、10月份惡化后，對中國出口行業(yè)的負面影響還需要幾個(gè)月才能表現出來(lái)，估計到明年上半年，中國沿海經(jīng)濟才會(huì )見(jiàn)底。明年第一、二季度，GDP增速可能降到4%至5%左右。

    再次，剩下的2萬(wàn)億元，即使明年花下1萬(wàn)億，對當年GDP的貢獻不會(huì )超過(guò)5000億。當然，如果這1萬(wàn)億用來(lái)給中低收入個(gè)人和家庭退稅、補貼，比如，月收入低于5000元以下的大人和小孩、農民和城市人都得到1000元補貼，這1萬(wàn)億會(huì )立竿見(jiàn)影，很快轉換成GDP，其乘數效應會(huì )很高。

    根據我以前的研究，在各省投資產(chǎn)生的GDP效果很不一樣。在北京和上海，每投資1元，第二年的GDP會(huì )增長(cháng)0.4元左右;而在湖南、河南等這些歷來(lái)投資少的中部、西部省，每做1元的固定資產(chǎn)投資，第二年能帶來(lái)0.7元左右的GDP增值。綜合以往的經(jīng)歷，如果假定這次投資對2009年GDP的乘數效應是0.5， 那么，在明年底之前會(huì )多投的1萬(wàn)億元(鐵路投資之外)，能產(chǎn)生5000億左右的新GDP。

    按照這些數據，我們看到，這次經(jīng)濟刺激方案大約對2009年GDP能貢獻8000億元，相當于給GDP增速多加3%左右，而且這些貢獻主要是在第一、二季度之后才更多體現。加上本來(lái)會(huì )有的4%至5%左右的增速，如果接下來(lái)沒(méi)有其他刺激方案的話(huà)，估計明年GDP增速在7%至8%。當然，這是一個(gè)很粗的估計，有很多條件可能會(huì )發(fā)生變化。

    中國新聞周刊：有觀(guān)點(diǎn)認為，4萬(wàn)億投資有可能會(huì )引發(fā)新一輪的通貨膨脹，你覺(jué)得這種可能性有多大？

    陳志武：過(guò)去幾個(gè)月，石油和其他大宗商品價(jià)格都跌了一半以上，通貨膨脹不再是威脅。這些年政府稅收增長(cháng)了那么多，使老百姓收入的增速遠低于GDP，讓民間消費怎么也上不來(lái)。從另一方面看，政府的財力充足得很，去年有財政盈余，今年頭6個(gè)月財政盈余1.3萬(wàn)億，所以，政府財力不是問(wèn)題。

    如果不夠，政府還可以發(fā)公債。到今年中期，國債余額總值在5萬(wàn)億左右，占GDP的18%，其中有16000億是因中國投資公司的籌資而發(fā)的，去掉這一項，實(shí)際國債余額占GDP的13%左右。這些負債比遠低于美國的71%負債比。

    所以，沒(méi)有用完的國債容量還不小，在這種關(guān)鍵時(shí)刻，利用發(fā)債的潛力不是壞事。關(guān)鍵要看政府拿到這些資金后，是以何種方式刺激經(jīng)濟的，到底是以低效的政府投資為主，還是在民間消費、民生項目上下手。

    “投資拉動(dòng)經(jīng)濟”可能作用有限

    中國新聞周刊：中國政府目前已出臺經(jīng)濟刺激措施中，擴大投資仍是主要手段，與1997年金融風(fēng)暴時(shí)候相比，當前依靠大規模投資基礎設施建設，拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的空間有多大？

    陳志武：估計不大了。跟1997亞洲金融風(fēng)暴時(shí)期不同，這次恰恰是外需出口在嚴重下滑，而國內的老百姓又沒(méi)錢(qián)增加消費，所以，國內外的消費需求不足是這次危機的關(guān)鍵所在。如果此時(shí)的手段不是重點(diǎn)刺激國內民間消費，而是還把政府資金主要用在基礎設施、工業(yè)項目上，那么，這么多的工業(yè)產(chǎn)能給誰(shuí)生產(chǎn)、東西有誰(shuí)買(mǎi)？這么多的運輸容量把貨物運給誰(shuí)、往哪里運？在國內外的消費都下滑的情況下，繼續擴大工業(yè)投資、擴大基礎設施投資是低效的做法。

    有一個(gè)簡(jiǎn)單的判斷政府投資是否過(guò)頭的辦法，就是看政府的奢侈大樓、形象工程是否越來(lái)越多。1980年代，沒(méi)有幾個(gè)地方政府蓋奢侈大樓，甚至90年代也很少，但是，到近幾年則到處都是，這說(shuō)明，不能由政府繼續掌握那么多投資的錢(qián)了，是扭轉“國富民窮”局面的時(shí)候了。

    中國新聞周刊：你如何評價(jià)投資驅動(dòng)增長(cháng)模式對中國近30年來(lái)的經(jīng)濟影響？

    陳志武：從1978年到1990年代末，投資驅動(dòng)增長(cháng)的模式對中國經(jīng)濟發(fā)展總體上起到了積極的作用。在原來(lái)工業(yè)基礎落后、公路以及空運運輸網(wǎng)絡(luò )極差的狀況下，由政府集中投資辦大事，在效果和速度上都很快，那些努力為2001年底中國加入WTO后的新一輪高速發(fā)展，奠定了根本性的工業(yè)基礎和運輸網(wǎng)絡(luò )基礎。

    但是，一個(gè)國家不能總是把資源用在“生產(chǎn)建設”和“基礎建設”上，畢竟我們所做的方方面面的建設最終都是為了消費和生活。中國人建設了這么多年，從早到晚賣(mài)力氣只知道進(jìn)行生產(chǎn)建設，應該也有一個(gè)緩過(guò)氣來(lái)的時(shí)候，有一個(gè)從以生產(chǎn)建設為重點(diǎn)轉移到以消費為重點(diǎn)帶動(dòng)增長(cháng)的時(shí)候。這個(gè)時(shí)候就是現在。

    之所以這次經(jīng)濟刺激方案還是以投資為重點(diǎn)，主要是政策慣性。這個(gè)習慣該改了，必須掌握靠刺激消費帶動(dòng)增長(cháng)的調控手段。

    政府收支需民主監督

    中國新聞周刊：此次出臺的10項經(jīng)濟刺激方案，也包含了很多民生方面的原則性?xún)热?，諸如加快基層醫療衛生服務(wù)體系建設、增加城市和農村低保補助等等。你認為，啟動(dòng)內需拉動(dòng)經(jīng)濟，在民生方面，還需要完善哪些制度建設？

    陳志武：中國民間消費太少，原因主要在兩方面，第一是老百姓錢(qián)太少，政府錢(qián)太多，國富民窮；第二，政府開(kāi)支不受到老百姓的監督和制約，為解決這些問(wèn)題，需要做三件結構性改革，一是民主制度改革，二是減稅、退稅；三是將剩下的國有資產(chǎn)做民有化改革。

    不管從歷史，還是從跨國比較的角度看，今天中國民間消費都是很低的。在建國初期的1951年，民間消費占當時(shí)GDP的68%，政府消費是GDP的16.5%；而今天民間消費只是GDP的37.5%，政府消費是GDP的28%。這說(shuō)明過(guò)去幾十年的制度安排，把收入和財富逐步從民間轉移到政府手里，讓民間變得更窮，而且支撐這種轉移的制度還沒(méi)有改變。其次，跟其他國家比，今天韓國和日本的民間消費分別占GDP的52%與55%，巴西民間消費占59.9%，印度為55%，美國最高，民間消費是GDP的71%。

    如果要刺激中國的民間消費，應該做哪些根本性改革？經(jīng)濟刺激措施只是對短期經(jīng)濟增長(cháng)有作用，但是，不會(huì )、也不能從根子上鏟除抑制民間消費增長(cháng)的制度基礎。所以，要轉變中國經(jīng)濟增長(cháng)模式，沒(méi)有別的選擇，必須要進(jìn)行基礎性制度改革。

    首先，要對政府財政預算進(jìn)行民主監督，包括公開(kāi)聽(tīng)證、廣泛的自由討論。民主制度監督可以減少政府開(kāi)支的“硬件”投資偏好，引導政府開(kāi)支往民生傾斜，包括基本醫療保障、社會(huì )安全網(wǎng)、基礎教育等方面的國家投入。一旦政府在這些領(lǐng)域有實(shí)質(zhì)性投入，可以給老百姓提供底線(xiàn)經(jīng)濟安全感，自己儲蓄壓力會(huì )減少，民間消費就可以被解放。

    以2007年為例，巴西政府的教育投入占GDP的5.4%，中國才3%。在其他公共福利上，巴西花在醫療衛生一項上的公共支出就是GDP的10.4%，而中國政府在醫療衛生、社會(huì )保障、失業(yè)救濟這幾項開(kāi)支加在一起才占GDP的2.4%。

    其次，征稅權、加稅權必須掌握在全國人民代表大會(huì )的手中，行政部門(mén)不能有征稅權，新增稅種、稅率提升必須經(jīng)過(guò)廣泛的公開(kāi)聽(tīng)證和公眾討論。如果征稅權不能卡緊，民間的收入就無(wú)法與GDP同步增長(cháng)，政府拿到的國民收入比重就會(huì )繼續膨脹，民間消費當然就沒(méi)有收入基礎了。

    最近幾年的極端情況不說(shuō)，就拿1995至2007年這更長(cháng)的12年看，這些年里，政府財政稅收共累計增長(cháng)5.7倍，而城市居民的人均可支配收入累計增長(cháng)1.6倍，農民的人均純收入才累計增長(cháng)1.2倍。政府收入的增速不被控制住，民間資費的增長(cháng)當然難以實(shí)現。

    國有資產(chǎn)應真正實(shí)現“全民所有”

    中國新聞周刊：針對國內消費難以啟動(dòng)的難題，你曾提出過(guò)對國有資產(chǎn)進(jìn)行民有化改革？

    陳志武：民間消費難以增長(cháng)，并不是因為中國人不喜歡花錢(qián)，而是因為在國有制之下大多數人都沒(méi)有自己的資產(chǎn)。通過(guò)國有土地、國有資源、國有企業(yè)等，政府擁有的資產(chǎn)性財富相當于社會(huì )總財富的近四分之三。雖然這些國有財產(chǎn)是“全民所有”，而且這些年隨著(zhù)中國的經(jīng)濟增長(cháng)而增值很多，但是，沒(méi)有老百姓能分享到國有資產(chǎn)升值、國企利潤的好處。對絕大多數老百姓來(lái)說(shuō)，工資是他們唯一的收入來(lái)源，而工資收入的增速又低于GDP的增速。

    為了讓中國公民能直接感受到國有資產(chǎn)中屬于自己的那一份，并由此增加每個(gè)人的“財富感”、進(jìn)而提升消費的意向，我們就必須進(jìn)行民有化改革。以前，國有資產(chǎn)的“全民所有”制度安排中“所有者”是抽象的、不到位的，我們必須把原來(lái)缺位的“所有者”給明確化、具體化，以實(shí)現真正的“全民所有”。

    具體辦法是，是把現有的央企國有資產(chǎn)、地方國企產(chǎn)權除給社?；鹱⑷氩糠之a(chǎn)權外，剩下的分別注入中央和地方國民權益基金。中央級的一個(gè)、31省市分別個(gè)一個(gè)，共有32個(gè)國民權益基金，中央國民權益基金的份額均分到13億公民，地方國民權益基金的份額可以給當地公民多分、外省公民少分。

    我們必須意識到，除非能讓國有資產(chǎn)的升值和盈利直接進(jìn)入老百姓的消費預算中，否則，中國民間消費增長(cháng)會(huì )繼續缺乏資產(chǎn)財富基礎，這就是為什么過(guò)去十幾年一直在呼吁擴大內需、轉變經(jīng)濟增長(cháng)模式，可是，實(shí)際結果不僅民間消費占GDP比沒(méi)有上升，反而一直在下降。國富民窮，怎能轉型經(jīng)濟模式？

    基于三方面原因，我對這種改革的前景很樂(lè )觀(guān)。

    第一，十七大提出要增加老百姓財產(chǎn)性收入，如果沒(méi)有財產(chǎn)，怎么能增加財產(chǎn)性收入呢？從這個(gè)意義上，我講的民有化改革跟黨的十七大方針是一致的，而且是具體實(shí)現這一方針的途徑；第二，國有制的理念本來(lái)就是“全民所有”，我講的民有化改革只是把原來(lái)沒(méi)有真正落實(shí)的“全民所有”給落實(shí)；第三，在國內外的消費需求都出現危機的情況下，這種改革可以從根本上讓每個(gè)中國公民感到更富，由此可直接減少儲蓄壓力，增加消費，這就能促進(jìn)經(jīng)濟模式的轉型。 本刊記者 / 周政華(采訪(fǎng)整理)

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