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城鄉建設事業(yè)改革發(fā)展30年

作者：鋼結構網(wǎng)    
時(shí)間：2009-12-23 10:03:41 [收藏]


    　　　改革開(kāi)放的30年，是建設領(lǐng)域解放思想、加快體制改革的重要階段，也是城鄉建設蓬勃發(fā)展的輝煌時(shí)期。這30年，城鄉建設改革開(kāi)放不斷深入，城市綜合承載力和競爭力不斷提升，城鄉居民住房條件和人居環(huán)境明顯改善，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)地位逐步確立，城鄉建設事業(yè)改革發(fā)展取得了歷史性成就，促進(jìn)了國民經(jīng)濟持續穩定較快發(fā)展。

    一、大力度的改革是30年城鄉建設發(fā)展的顯著(zhù)特點(diǎn)

    30年來(lái)，城鄉建設系統堅持黨的解放思想、實(shí)事求是的思想路線(xiàn)，全面貫徹落實(shí)中央改革開(kāi)放的方針政策，在城鄉建設領(lǐng)域進(jìn)行了全面的大力度的改革，帶來(lái)了一系列深刻的制度變革和體制創(chuàng )新。

    全面推進(jìn)城鎮住房制度改革。計劃經(jīng)濟時(shí)期，城鎮住房制度實(shí)行的是福利性供給制。這種制度，在歷史上雖起過(guò)一定的積極作用，但它不利于盡快改善群眾住房條件，同時(shí)也易造成社會(huì )分配不公。1980年，鄧小平同志提出了住房商品化的總體設想。以此為開(kāi)端，住房制度改革在探索中不斷推進(jìn)。一是逐步推進(jìn)住房商品化、社會(huì )化。1980年6月，中共中央、國務(wù)院在批轉《全國基本建設工作會(huì )議匯報提綱》中正式提出實(shí)行住房商品化政策。1986年，國務(wù)院成立了住房制度改革領(lǐng)導小組，負責領(lǐng)導和協(xié)調全國的房改工作。1991年，提出分步提租、集資合作建房、出售公房等推進(jìn)房改的思路。1994年，國務(wù)院作出深化城鎮住房制度改革的決定，提出建立與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的新的城鎮住房制度。1998年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，決定停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。同時(shí)，建立了職工住房補貼和住房公積金制度，為推進(jìn)住房商品化創(chuàng )造了條件。二是培育和發(fā)展以住宅為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)。隨著(zhù)住房分配方式的改革和城鎮非國有經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮商品住房開(kāi)發(fā)逐步興起，相應建立了國有土地使用、住房金融與稅收、房地產(chǎn)交易與權屬登記、房地產(chǎn)中介服務(wù)、住房使用和維修管理等一系列制度。房地產(chǎn)市場(chǎng)在培育和規范中得到較快發(fā)展。三是逐步建立住房保障制度。1998年，國務(wù)院有關(guān)文件明確提出，最低收入家庭由政府或單位提供廉租住房。2007年，國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》又進(jìn)一步提出把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務(wù)的一項重要責任，住房保障范圍、保障標準進(jìn)一步明確。住房保障制度建設進(jìn)入建立、完善和有序發(fā)展的階段。

    大力推進(jìn)建筑行業(yè)改革。計劃經(jīng)濟時(shí)期，建筑業(yè)完全按照國家下達的計劃施工生產(chǎn)。改革開(kāi)放后，作為城市經(jīng)濟體制改革的突破口，建筑業(yè)率先進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)行了一系列重大改革。一是首先進(jìn)行了建筑企業(yè)內部分配和用工制度改革。改革開(kāi)放剛一開(kāi)始，就對國營(yíng)建筑業(yè)企業(yè)實(shí)行了擴大自主權試點(diǎn)；改革企業(yè)人事和用工制度，端掉“大鍋飯”、“鐵飯碗”。二是調整建筑企業(yè)所有制結構。在發(fā)展國有建筑企業(yè)的同時(shí)，對發(fā)展集體、民營(yíng)建筑企業(yè)給予政策扶持，逐步形成了以國有大中型企業(yè)為主體、多種所有制并存局面。按照建立現代企業(yè)制度的要求，還對國有建筑企業(yè)、勘察設計單位進(jìn)行了改組改制，形成了由總承包、專(zhuān)業(yè)分包、勞務(wù)分包等組織形式，企業(yè)市場(chǎng)競爭能力不斷提升。三是改革和完善工程建設管理制度。大力推行了建設工程招投標制度，加強了有形建筑市場(chǎng)建設。逐步打破部門(mén)壟斷、地區封鎖，加強對建筑市場(chǎng)的管理。建立了工程項目管理、工程建設招投標代理、工程造價(jià)咨詢(xún)管理、建設工程擔保管理、建筑施工許可、建筑質(zhì)量監督、施工圖審查制度等一系列管理制度，規范了建筑市場(chǎng)秩序。四是建立市場(chǎng)準入和清出制度。改變對企業(yè)的直接管理方式，建立了專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)注冊制度和市場(chǎng)準入、清出的企業(yè)資質(zhì)管理制度。特別是《行政許可法》出臺以后，依法進(jìn)一步修訂了資質(zhì)管理辦法。五是推進(jìn)建筑業(yè)對外開(kāi)放和“走出去”。建筑企業(yè)走出國門(mén)，對外承包經(jīng)營(yíng)，這是改革開(kāi)放的一個(gè)亮點(diǎn)。按照加入WTO的承諾，我國逐步開(kāi)放建筑市場(chǎng)。在管理上出臺了“引進(jìn)來(lái)”、“走出去”的法規和政策，管理逐步規范，建筑業(yè)呈現出全方位對外開(kāi)放態(tài)勢。

    穩步推進(jìn)市政公用事業(yè)改革。改革開(kāi)放以來(lái)，為改變政府包辦和市政公用事業(yè)發(fā)展投資渠道單一、管理粗放、效率低下的局面，積極探索了市政公用事業(yè)改革。一是改革管理體制。推進(jìn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、事企分開(kāi)；把適應由市場(chǎng)調節的市政公用事業(yè)推向市場(chǎng)。建立和實(shí)施了特許經(jīng)營(yíng)制度，強化政府監督，促進(jìn)了生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。二是推行投資主體多元化。逐步開(kāi)放市政公用事業(yè)投資、建設、運營(yíng)市場(chǎng)，鼓勵社會(huì )資金、外資投資興辦市政公用事業(yè)，改變了過(guò)去僅由政府投資的單一模式。三是理順市政公用產(chǎn)品價(jià)格。逐步調整了自來(lái)水、燃氣、公交等市政公用產(chǎn)品價(jià)格，發(fā)揮價(jià)格對市政公用產(chǎn)品供給與需求的調節作用。加強價(jià)格監管，維護居民的合法權益。通過(guò)改革，改變了計劃經(jīng)濟時(shí)期存在的行路難、吃水難、坐車(chē)難等城市發(fā)展及居民生活中的諸多問(wèn)題。

    積極探索城鄉規劃管理改革。改革開(kāi)放以后，城市規劃工作得到恢復與發(fā)展，并逐步進(jìn)行了改革和完善。一是探索市場(chǎng)經(jīng)濟條件下城鄉規劃的定位。逐步確立了城鄉規劃在城鄉建設發(fā)展中的“龍頭”地位。探索依據城市總體規劃編制控制性詳細規劃，注重對土地開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護的引導和控制。開(kāi)展鎮規劃和村莊規劃工作，注重加強對鎮和村莊建設發(fā)展的引導。開(kāi)展城鎮體系規劃編制，促進(jìn)城鎮協(xié)調發(fā)展。逐步確立了城鄉規劃在城鄉建設發(fā)展中的先導和主體地位。二是探索城鄉規劃編制內容改革。樹(shù)立糧食、能源、環(huán)境安全觀(guān)，注重從資源環(huán)境條件謀劃城鄉發(fā)展；樹(shù)立城鄉統籌理念，注重發(fā)揮城鎮對農村的輻射帶動(dòng)作用；樹(shù)立以人為本觀(guān)念，更加關(guān)注民生，維護社會(huì )公平。突出規劃強制性?xún)热?，相繼建立了“紅線(xiàn)”（建筑物與道路）、“藍線(xiàn)”（自然湖泊水域）、“綠線(xiàn)”（城市綠地范圍）、“紫線(xiàn)”（文物保護范圍）和“黃線(xiàn)”（交通設施用地）制度。三是探索對城鄉規劃實(shí)施監督管理的改革。開(kāi)展了城市規劃督察員制度試點(diǎn)，探索加強對城鄉規劃實(shí)施的監督。注重事前事中監督，及時(shí)發(fā)現、制止和查處違法違規行為。通過(guò)這些改革，增強了城鄉規劃引導和調控城鎮化和城市健康發(fā)展的作用。

    不斷深化城鄉建設管理體制改革。一是推進(jìn)行政管理職能轉變。適應國家對經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展管理的需要，建設行政主管部門(mén)的名稱(chēng)和職責也進(jìn)行了多次調整和改革，歷經(jīng)國家建委、城鄉建設環(huán)境保護部、建設部、住房和城鄉建設部。新組建的住房和城鄉建設部的職能，更加適應了“經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理、公共服務(wù)”的要求，體現了更加關(guān)注民生和統籌城鄉發(fā)展的特點(diǎn)。二是推行以經(jīng)濟手段和法律手段為主的管理方式改革。改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉建設的管理，從思想認識到具體措施都更加趨向依法管理。特別是《城市房地產(chǎn)管理法》、《建筑法》、《城鄉規劃法》等法律和一大批行政法規、部門(mén)規章，以及工程建設標準相繼頒布實(shí)施，加強了建設部門(mén)依法行使職能和以法定罰的力度。三是推進(jìn)行政審批制度改革。按照《行政許可法》和國務(wù)院的統一要求，取消了一批行政審批項目，下放了多項行政審批權，推進(jìn)了公開(kāi)辦事制度，增強了透明度，提高了行政效率。

    二、城鄉面貌發(fā)生了歷史性變化，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)地位逐步確立

    30年來(lái)，城鄉建設的制度改革和體制創(chuàng )新，極大地促進(jìn)了城鄉建設事業(yè)的發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。

    城鄉居民住房條件明顯改善。在城鎮人口不斷增加的同時(shí)，城鎮住房建筑面積由改革之初的人均6.7平方米提高到2007年的人均20多平方米，特別是住房質(zhì)量和居住功能明顯提高。實(shí)施住房保障制度，已累計幫助1790多萬(wàn)戶(hù)城市低收入家庭改善了居住條件。住房公積金累計幫助4700萬(wàn)職工解決了購房資金問(wèn)題。多數棚戶(hù)區和舊住宅區得到改造整治。農民工居住條件逐步改善。2007年底，農民人均住房建筑面積達到31.6平方米。住房安全進(jìn)一步得到重視和保障。

    城市面貌發(fā)生了巨大變化。城鎮化水平不斷提高。1978年至2007年，我國城鎮化水平由17.92％提高到44.9％，城市總數由193個(gè)增加至655個(gè)。居民生活條件明顯改善。1978年至2007年，城市自來(lái)水普及率由81.60％提高至93.83％，燃氣普及率由14.40％提高至87.45％，污水處理率達到62.87％，生活垃圾無(wú)害化處理率達到61.89％。大城市和城鎮群競爭力逐步提高。

    小城鎮發(fā)展迅速。隨著(zhù)我國城鄉改革的深入及農業(yè)現代化的推進(jìn)，小城鎮得到了前所未有的發(fā)展，在吸納農村富余勞動(dòng)力和為農業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。改革開(kāi)放前，我國小城鎮多以工礦業(yè)為主，現在已發(fā)展為多種產(chǎn)業(yè)各具特色的小城鎮。建制鎮數量從1978年的2176個(gè)增加到2007年的19249個(gè)。東部沿海地區的小城鎮，利用靠近大城市的優(yōu)勢，引進(jìn)項目、資金和人才，不僅解決了本地勞動(dòng)力就業(yè)，而且吸引了大量外來(lái)務(wù)工人員，增強了實(shí)力。中西部地區小城鎮，隨著(zhù)地方經(jīng)濟的發(fā)展，依靠資源稟賦條件，積極發(fā)展旅游業(yè)、農牧業(yè)、自然資源開(kāi)發(fā)及利用等，加快了農村富余勞動(dòng)力轉移，實(shí)現了興業(yè)富民。

    農村人居環(huán)境逐步改善。30年來(lái)，在中央“三農”工作方針政策指引下，中央和地方政府不斷加大投入，農村基礎設施和教育、衛生等公共服務(wù)設施不斷改善。不少地方積極推進(jìn)基礎設施城鄉共享和公共服務(wù)向農村延伸，城鄉聯(lián)系更加緊密。近年來(lái)，許多地區通過(guò)整治村莊“臟亂差”和建設村內道路、供水、環(huán)衛、污水和垃圾處理等設施，一些村莊的居住環(huán)境煥然一新，農民生產(chǎn)生活條件明顯改善。

    建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)。30年來(lái)，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的拉動(dòng)作用不斷增強。1980年至2007年，建筑業(yè)總產(chǎn)值由286.93億元發(fā)展到50019億元，從業(yè)人數由854萬(wàn)人增加到3085萬(wàn)人。建筑業(yè)增加值占GDP的比重多年穩定在5.5％左右。建筑行業(yè)工程設計和建造水平不斷提高。青藏鐵路、長(cháng)江三峽工程、西氣東輸等一大批特大型建設工程，反映了我國建筑科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平。奧運主場(chǎng)館“鳥(niǎo)巢”高強厚板鋼結構焊接技術(shù)、復雜異型鋼結構綜合安裝技術(shù)達到國際領(lǐng)先水平。房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，形成了從開(kāi)發(fā)建設、流通交易、中介服務(wù)到物業(yè)管理的產(chǎn)業(yè)鏈。房地產(chǎn)業(yè)與宏觀(guān)經(jīng)濟的穩定發(fā)展及人民群眾生活聯(lián)系更加緊密。2007年，商品住房投資占城鎮住宅投資的比重達到85％，竣工面積占城鎮住房供應量的比重超過(guò)72％；房地產(chǎn)貸款余額突破4.8萬(wàn)億元，占金融機構貸款余額的18.4％；房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重達到4.75％。建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展為國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)。

    三、按科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求進(jìn)一步推進(jìn)城鄉建設改革和發(fā)展

    城鄉建設改革開(kāi)放30年取得的成就，是在黨中央和國務(wù)院的正確領(lǐng)導下，建設系統廣大干部職工認真貫徹執行國家的一系列方針政策，不斷解放思想、開(kāi)拓進(jìn)取的結果。在新的歷史發(fā)展階段，我們要堅持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，按照全面建設小康社會(huì )的新要求，繼續解放思想，實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)，努力奪取城鄉建設改革發(fā)展的新勝利。

    繼續深化改革。一是完善住房政策體系。堅持市場(chǎng)化改革的基本方向，加快建立和完善符合中國國情的住房政策體系，對不同住房支付能力的家庭，實(shí)行有區別的住房政策，努力實(shí)現住有所居目標。二是健全住房保障制度。指導各地加大廉租住房建設和籌集力度，編制廉租住房規劃并督促落實(shí)。加強經(jīng)濟適用住房的建設和管理。加強對農民住房的政策研究。三是繼續推進(jìn)建筑業(yè)改革。繼續深化國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革，完善企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新機制，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平和市場(chǎng)競爭能力。四是深化市政公用事業(yè)改革。繼續推進(jìn)供水、供氣、供熱等市政公用事業(yè)改革，強化政府監管職能，規范市場(chǎng)行為，保障公共利益。五是加快職能轉變。按照住房和城鄉建設部“三定”規定，加快職能轉變，改進(jìn)服務(wù)管理，提高行政效能。同時(shí)，研究建立對地方城市建設和運行有效服務(wù)和監管的體制機制。

    繼續推進(jìn)建筑節能和城市減排。一是落實(shí)《節約能源法》、《民用建筑節能條例》確定的基本法律制度。研究制定相關(guān)配套的部門(mén)規章和政策措施。二是繼續大力推進(jìn)建筑科技創(chuàng )新。組織北方地區供熱改造等節能減排重點(diǎn)示范項目和重大專(zhuān)項。加強成熟、適用新技術(shù)的成果轉化和推廣應用。三是落實(shí)新建建筑節能管理相關(guān)措施。著(zhù)力抓好新建建筑設計、施工階段執行標準的監管力度，確保新建建筑施工階段執行節能強制性標準的比例，近期要提高到80％以上。四是繼續推進(jìn)污水和垃圾處理設施建設。依靠制度，強化對污水和垃圾處理設施建設和運行的監管，提高污水處理率和垃圾無(wú)害化率。五是落實(shí)建筑節能減排目標責任制。嚴肅查處違法違規行為，促進(jìn)建筑節能減排各項措施的落實(shí)。

    進(jìn)一步加強農村建設。一是加強農村人居環(huán)境治理。逐步加大政府投入支持，重點(diǎn)實(shí)施農村污水垃圾治理工程。明確各級政府、村集體組織及村民在村內基礎設施和公共服務(wù)建設中的責任，推動(dòng)形成基礎設施和公共服務(wù)設施維護管理的長(cháng)效機制。二是加強鄉和村莊規劃工作。全面落實(shí)各級政府組織編制規劃的責任，提高村莊規劃的覆蓋面。探索建立適應農村實(shí)際需要的縣鄉兩級政府的農村規劃建設管理體制，加強規劃實(shí)施的監督管理和農村建設的指導管理。三是探索建立適應統籌城鄉發(fā)展要求的體制機制。推動(dòng)城鎮市政公用設施服務(wù)向周邊農村延伸。

    改進(jìn)和加強對市場(chǎng)的監管。一是規范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。綜合運用稅收、信貸、土地等手段，增加住房有效供給，抑制不合理需求。加強房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售、物業(yè)管理、房地產(chǎn)中介、拆遷的全過(guò)程監管，嚴格市場(chǎng)準入和退出，依法查處違規行為。二是加強建筑市場(chǎng)管理。加快建設全國統一建筑市場(chǎng)體系。按市場(chǎng)化原則規范和發(fā)展各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì )等自律組織。建立市場(chǎng)、現場(chǎng)監管協(xié)同聯(lián)動(dòng)的綜合執法體系。建立同國際慣例相接軌的建筑市場(chǎng)風(fēng)險防范機制。三是加強住房公積金監管。研究制定強化資金歸集辦法，完善貸款辦法，提供公開(kāi)方便快捷服務(wù)。健全監管信息系統，規范貸款風(fēng)險準備金提取辦法，確保資金安全。

    繼續加強城鄉規劃工作。依據《城鄉規劃法》，繼續改進(jìn)和加強城鄉規劃編制審批，加強自然資源和文化遺產(chǎn)的保護與合理利用，加強對環(huán)境的保護，加強城鄉規劃實(shí)施的監督管理，提高風(fēng)景名勝區管理水平，切實(shí)發(fā)揮城鄉規劃對城鎮化和城市發(fā)展的引導和調控作用，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )平衡發(fā)展。

    繼續做好建設立法和標準定額工作。制定貫徹實(shí)施《城鄉規劃法》的配套法規，做好《建筑法》和《房地產(chǎn)管理法》修訂準備工作，開(kāi)展《住宅法》制定前期研究，提高立法質(zhì)量。依據標準定額體系加快標準定額的制定、修訂。完善標準定額法規制度，探索形成行政法規和技術(shù)標準相結合的體制。加強標準定額的實(shí)施監督工作，為城鄉建設改革發(fā)展提供有力的基礎保障。
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